近日《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》全文发布，这份纲领性文件明确了2026年至2030年期间国家战略意图，也为未来五年中国城市的建设与发展提供了根本遵循。

在城镇化从高速增长转向高质量发展的关键节点，“十五五”时期的城市建设思路已十分清晰：告别过去以规模扩张为主导的粗放模式，转向以内涵提升为核心的精细化、人本化发展路径。

十四五与十五五规划城市更新核心变化对比分析

通过系统比对十四五与十五五两个五年规划纲要中关于城市更新的相关部署，可清晰洞察我国城市更新工作五年来的创新升级轨迹，这亦是十五五规划纲要相关安排的核心要义所在。

一、战略定位：从专项行动到系统战略的跃升

- 十四五规划纲要：将城市更新定位为提升城市品质的专项行动，作为推进城镇化建设的配套举措，侧重服务于城镇化发展的整体进程。

- 十五五规划纲要：将城市更新确立为城市高质量发展的核心战略，贯穿于新型城镇化推进、土地三大改革、城市治理提升三大核心领域，成为引领城市发展方式转型的关键抓手。

- 创新迭代：核心转变体现在从“专项行动式推进”向“系统性战略布局”的跨越，城市更新不再是单一的品质提升手段，而是成为推动城市转型发展的核心支撑。

二、制度供给：从模式倡导到制度重构的突破

- 十四五规划纲要：对城市更新的部署以原则性倡导为主，提出推动功能复合、立体开发等方向，但未触及产权界定、用地续期等制约发展的核心制度难题。

- 十五五规划纲要：明确提出依法合理推进土地用途转换，完善工商业用地续期相关法规，建立与功能转换相适配的规划调整机制，填补了存量资源盘活的制度空白。

- 创新迭代：实现了从“宏观模式倡导”到“底层制度重构”的突破，着力破解城市更新中存量资源盘活的制度壁垒，为实践推进提供了明确的制度遵循。

三、实施逻辑：从工程思维到治理思维的转变

- 十四五规划纲要：采用任务驱动的工程改造模式，核心聚焦于老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村四大重点领域的改造，以完成具体工程任务为核心目标。

- 十五五规划纲要：转向需求牵引的闭环治理模式，构建起“城市体检-规划编制-实施推进-长效运营”的全链条管理体系，凸显全流程管控理念。

- 创新迭代：核心是从“单纯的工程改造思维”向“全生命周期治理思维”转变，打破了重改造、轻运营的局限，实现城市更新的系统化、长效化推进。

四、价值导向：从空间提质到多元价值协同的升级

- 十四五规划纲要：价值导向聚焦于物质空间提质，重点解决城市基础设施薄弱、空间环境品质不足等“有没有”的基础性问题，侧重补齐硬件短板。

- 十五五规划纲要：立足多元价值协同发展，统筹兼顾经济活力激发、社会融合提升、历史文化传承、生态环境保护、民生保障改善等多重目标，追求城市发展的全面提升。

- 创新迭代：实现了从“单一空间改造”向“城市有机更新”的跨越，跳出单纯的硬件升级范畴，推动城市发展实现全维度、多层次的价值提升。

五、实施模式：从政府主导到多元协同的转型

- 十四五规划纲要：实施模式以政府财政主导的公益类改造为主，市场主体参与的机制不够完善，社会资本的积极性未能有效激活。

- 十五五规划纲要：明确提出构建可持续的投融资体系，通过制度创新充分释放市场主体活力，推动形成政府引导、市场主导、社会参与的多元共治格局。

- 创新迭代：核心是从“政府单一主导”向“多元协同共治”转型，通过完善机制、激活市场，构建起城市更新可持续发展的长效模式。

六位一体”重新定义现代化城市的内涵

十五五规划《纲要》明确提出，要“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。这六个关键词，共同构成了“十五五”时期城市建设的顶层目标。

其中，“创新”要求城市强化产业策源能力，实施激发产业创新活力专项行动；“宜居”指向住房保障、社区服务和公共空间优化；“美丽”要求推动城市发展绿色低碳转型，健全公园绿地和慢行系统；“韧性”聚焦安全底线，加快城市基础设施生命线安全工程建设，提升排水防涝和火灾防范能力；“文明”强调加强城市风貌和建筑设计管理，推动城市建筑更好体现中华美学；“智慧”则要求推进城市全域数字化转型，实现城市治理的精细化。

这一定位标志着中国城市建设进入新阶段：从追求“有没有”“大不大”，转向追求“好不好”“优不优”。

《纲要》中关于城市发展的重点内容，核心要点分析：

一、优化国土空间发展格局

《纲要》第三十章专门部署“优化国土空间发展格局”，为未来五年城市建设划定了清晰的空间底版和管控规则。

在空间管控层面，《纲要》明确要求落实“三区三线”——耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，并强调“根据人口流动和产业发展趋势优化城镇开发边界”。

这为城市规模的合理增长提供了动态调整机制：人口持续流入的城市，其开发边界可以有弹性地优化；而人口流出的城市，则要避免盲目扩张。

同时，《纲要》赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，允许在不突破省域建设用地总量的前提下，统筹安排市县建设用地、差异化配置增存比例。这一改革举措，将有助于资源要素在省域范围内更高效地流动配置，避免“一刀切”式的指标分配。

二、以人为本的新型城镇化

1、‌科学有序推进农业转移人口市民化‌

（1）完善超大特大城市积分落户政策

（2）全面设立街道或社区公共户口

（3）探索建立全国统一的人口管理制度

（4）逐步实现由常住地登记户口、提供基本公共服务

（5）因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件

《纲要》将“科学有序推进农业转移人口市民化”放在新型城镇化的首要位置，其政策导向已从简单的户籍改革，深化为让农业转移人口全面融入城市。

《纲要》提出“探索建立全国统一的人口管理制度，逐步实现由常住地登记户口”，这意味着未来基本公共服务的提供将与户籍进一步脱钩，更多与常住地挂钩。在具体措施上，“全面设立街道或社区公共户口”为落户提供载体，“推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围”拓宽了住房保障覆盖面，“因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件”则回应了随迁子女的教育关切。

2、‌保障进城落户农民合法权益‌

（1）依法维护土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权

（2）探索建立自愿有偿退出机制

《纲要》强调“保障进城落户农民合法土地权益”，依法维护其土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并探索建立自愿有偿退出机制，让农民进城无后顾之忧。

三、建设现代化人民城市

1、‌高质量推进城市更新‌

（1）开展“城市体检”

（2）加快建设“完整社区”

（3）健全城市更新实施机制

（4）构建可持续的城市建设运营投融资体系

《纲要》明确要求“高质量推进城市更新，开展城市体检，加快建设完整社区”。这意味着，未来的更新将建立在精准评估的基础上，哪里需要改、怎么改，要先通过“城市体检”摸清底数。同时，“建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制”为存量空间的活化利用打开了政策空间——老旧厂房可以转为文化空间，闲置商业办公用房可以盘活利用。

在投融资层面，《纲要》提出“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，强调项目不仅要“建得起”，还要“养得起”“转得动”。在地下空间利用、老旧管网改造、危旧房治理等方面，都明确了具体的推进方向。

2、‌提升城市功能与韧性‌

（1）优化城市公共交通、慢行系统、公园绿道网络

（2）完善“15分钟健身圈”

（3）推进老旧管网、危旧房改造

（4）提升排水防涝能力

（5）严格限制超高层建筑，加强高层建筑消防能力

“十五五”规划纲要明确，未来5年，我国将建设改造城镇燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里，同步推进智慧化改造。因地制宜建设综合管廊。各类管网往往并不显露在表面，很多都是深藏在地下。这表明，城市更新正从老百姓实实在在的需求出发，避免“为更新而更新”的形象工程、面子工程，有望大大提升城市发展质量，提升居民获得感。

3、‌推动绿色低碳转型‌

（1）优化城市能源结构，推广绿色建筑

（2）加强城市风貌管理，体现中华美学与时代风尚

“推动城市发展绿色低碳转型”是《纲要》的明确要求，“十五五”时期的城市更新将更加注重：

能源系统优化：推广绿色建筑与装配式建筑，提升建筑能效水平

交通结构绿色化：优化城市公共交通服务，完善慢行交通系统

生态空间织补：健全城市公园、绿道网络，构建连续完整的生态廊道

资源循环利用：推进垃圾分类与资源化利用，建设“无废城市”

四、优化城市空间格局

1、‌促进大中小城市和小城镇协调发展

‌——集约紧凑布局，避免“摊大饼”式扩张

2、‌分类推进以县城为重要载体的城镇化

‌——提升县城产业支撑能力和公共服务水平

3、‌培育发展现代化都市圈‌

（1）推进都市圈同城化发展，构建通勤圈、产业圈、生活圈

（2）强化核心城市辐射带动作用

（3）在中西部和东北地区培育若干都市圈

在都市圈层面，《纲要》强调“健全都市圈同城化发展体制机制”，目标是构建“便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈”。具体路径包括：加快打通城际未贯通路段，推动科技创新券通兑通用，探索就业和居住年限互认等。

对于县城这一重要节点，《纲要》提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，根据大城市周边县、农产品主产区县、重点生态功能区县、陆地边境县等不同类型，引导形成特色化发展路径。

《纲要》在区域协调发展的框架下，对城市群和都市圈发展作出部署。明确“支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群”“提升成渝地区双城经济圈发展能级”，形成多极带动的空间格局。

五、数智赋能与治理现代化

1、‌推进城市全域数字化转型‌

（1）完善城市管理平台，提升治理智慧化、精细化水平

（2）全面实施“人工智能+”行动，应用于民生、交通、安防等领域

2、‌加强城市安全与韧性建设‌

（1）推进城市基础设施生命线安全工程

（2）提高公共安全治理能力和应急响应水平

在基础设施领域，《纲要》单列章节强调“适度超前建设新型基础设施”，为未来城市植入“智慧基因”。

在网络基础设施层面，不仅要求“深化5G、千兆光网规模部署”，更前瞻布局5G-A、万兆光网和6G技术创新。在算力层面，深入推进“东数西算”工程，构建全国一体化算力网。同时，国家区块链网络建设、低轨卫星互联网组网等也被纳入部署。

传统基础设施的数智化升级被摆到突出位置。《纲要》明确要求推进交通、能源、水利等基础设施的数智化改造。这意味着，未来的城市将不再是“水泥森林”与“数字系统”的简单叠加，而是物理空间与数字空间深度融合的有机体。

六、对城市的历史文化保护

《纲要》对城市的历史文化保护给予高度关注。明确提出“加强历史文化名城、街区、村镇有效保护和活态传承”“保护传承乡村文化遗产，加强乡土建筑和传统村落保护”。

在社区层面，《纲要》强调“加强互嵌式社区建设”“加快建设完整社区”，同时部署“健全县乡村三级养老服务网络”“发展社区嵌入式养老服务”，让城市不仅有高度，更有温度。