建设工程施工合同有很多会约定“措施项目费总价包干，结算不予调整”，但司法实践与造价主管部门复函均明确，该包干效力存在边界。当发包人取消重大分项工程、新增大量合同外工程，造成合同缔约基础发生实质性改变时，不能机械套用包干条款，应当结合合同约定、变更幅度、责任归属，依据民法典、建工司法解释及《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 505002024）综合判定措施费是否应当调增或调减。本文结合两份省造价站官方复函，拆解裁判逻辑、法律依据与实操处置路径，为发承包双方结算争议提供参考。

措施费包干的司法与结算困局

在工程量清单计价模式下，很多施工合同约定了措施费包干、结算不作调整。实务中经常出现两类典型争议：

• 第一类：施工过程中发包人取消部分重大工程内容，发包人主张未实施部分对应的措施费应当扣减；承包人援引“措施费包干” 条款，主张无论工程量增删，措施费一律不予扣减。

• 第二类：发包人在合同范围之外新增大量工程内容，承包人主张新增工程应当计取配套措施费；发包人依据包干约定，抗辩全部措施费已经包含在合同总价之内，新增工程不再另行计取措施费。

  
  

该类争议往往僵持于竣工结算阶段，发承包双方各持合同条文，审计、造价机构、法院观点分歧，极易造成结算停滞、工期利息损失乃至诉讼。核心误区在于将“措施费包干” 理解为绝对、无限的风险承担，忽略包干条款适用的前提条件：即签约时的工程范围、施工方案未发生实质性重大变更。

造价主管部门典型复函案例梳理

案例一：发包人取消办公楼工程，措施费扣减争议

案涉水厂扩建项目为固定单价合同，合同约定措施费用包干不作调整。合同履行阶段，发包人直接取消工程办公楼整个单位工程。

• 发包人观点：措施费包干的前提是承包人完成清单全部工作，办公楼工程取消，对应措施费应当全额扣减。

• 承包人观点：招标文件明确措施费包干，结算时工程量按实际完成计算，但措施费不予调整，无论范围删减均不能扣减。

  
  

造价站裁判观点：发包人取消办公楼工程，工程范围发生较大变化，更改合同实质性内容，改变合同签订时的基础与目的，原措施费包干适用条件发生重大变化，措施项目费应予相应调整，调整方式由双方协商；承包人因该删减行为产生实际损失，可通过索赔程序主张权利。

案例二：合同外新增多项工程，新增部分措施费计取争议

精装修项目合同约定措施项目费、其他项目费（暂估价除外）总价包干。履约过程中，发包人新增外墙保护、砌筑抹灰、主体粗装修等多项合同外工程。

• 发包人观点：合同约定措施费总价包干，新增工程不再计取措施费。

• 承包人观点：合同外新增工程不属于原包干覆盖范围，应当另行计取脚手架、垂直运输、成品保护等措施费用。

  
  

造价站观点：新增项目造成原合同工程范围发生较大变化，实质性改变合同签订基础，原措施费包干的前提条件不再成立，建议发承包双方协商对新增部分措施费予以调整。

两份官方复函传递统一裁判导向：措施费包干仅约束签约时可预见的合同范围内正常风险；当工程范围发生重大增减，动摇包干条款赖以成立的缔约基础时，不能机械适用包干不予调整的约定，措施费具备调整空间。

措施费调整的区分判定规则

判定措施费能否调整，先看两件事：合同是否约定措施费包干、包干边界在哪；变更对措施项目的影响达到什么程度。下面按措施项目的计取方式与包干约定区分调整规则、变更性质与责任归属、合同约定与证据情况三个层面展开。

1、按措施项目计取方式与包干约定区分调整规则

①在 2024 版《建设工程工程量清单计价标准》中，措施项目的调整不是以大小来判断的，可以分为以下五类：

• 计入分部分项的措施项目（如模板）。随分部分项工程量变化同步增减，实务中争议相对较小。

• 按项计价的措施系项目，变更引起额外增加的按增加的内容计算，变更引起使用期限延长的按受影响的措施项目的中期使用费用折算。

• 安全生产费，按当地规定计算

• 新增工程增加的措施项目按新增工程有关规定计算

• 变更引起的重大变化导致整体施工方案调整的，由不利一方提出，另一方审核按增减计算

  
  

②合同约定了措施费总价包干

合同已约定措施费总价包干的，先判断变更是否落入包干射程。属于签约时可预见的正常风险（小幅波动、方案不变），按包干约定不调；一旦达到大幅增减、方案大变、甲方原因的程度，包干前提被突破，则可调。

2、按照变更性质与责任归属区分

发包人原因、设计变更、合同外新增工程，造成施工方案发生实质性改变，超出签约时风险预判范围，措施费依法应予调整。

承包人自身原因导致工程量变化，如施工失误、返工、自身施工方案选择不当，由此产生的成本变化风险由承包人自行承担，措施费不予调整。

3、按照合同约定与证据情况区分

合同明确约定“措施费总价包干，无论工程量如何变化均不予调整”，且变更属于合同约定风险范围之内，应当尊重契约优先原则，不予调整。

若变更已经造成合同基础条件发生实质性变化，继续执行包干将造成权利义务严重失衡，则存在突破包干条款的法律路径。

变更发生时，发承包双方、监理已经以工程签证、审批施工方案等书面文件确认措施费增减，该书面文件应当作为结算直接依据。

措施费调整的法律依据与法理分析

1、契约优先原则：合同约定为首要裁判依据

①《中华人民共和国民法典》第五百一十条：合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定。

②《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

法理解读：建设工程计价遵循“有约从约”，合同约定的措施费包干合法有效，在约定风险范围内应当优先执行。但合同自由并非无限自由，当客观履约情况已经完全偏离缔约时预设场景，应当结合合同解释规则、行业交易习惯，不能机械孤立适用某一条款。

2、工程变更计价规范依据：《建设工程工程量清单计价标准》GB/T50500-2024，第8.9.4条、第8.9.5条

条文核心精神：工程变更引起合同工期实质性延长或缩短，或者为完成工程变更需要增加额外措施项目的，应当按照标准规定的计算办法调整措施项目费；合同范围外新增工程，原包干措施费未覆盖该部分，应当另行计价。

实务提示：清单计价标准属于推荐性国家标准，虽不属于效力性强制性法律，但在造价站争议处理、司法鉴定、法院裁判中，具备极高的参考效力，是司法裁判重要说理来源。

3、过错责任与风险分配原则

依据民法典违约责任相关规定，工程变更的风险应当归责于引发变更的责任主体。

发包人原因造成变更，由此产生措施成本增减，由发包人承担补偿责任；

承包人自身原因造成工程量、施工方案变动，相关成本风险自行承担。

发承包双方实务处置建议

1、变更发生即启动评估，不要竣工后再主张。一旦发生范围删减、新增工程，第一时间评估变更对措施方案、机械租赁、脚手架周期、临时设施的实际影响，及时将更新后的施工方案报送监理、发包人确认。

2、闭环留存全套证据：变更图纸、指令文件、报审施工方案、监理及甲方审批记录、现场影像资料、机械租赁、人员投入凭证。未提前报送变更后施工方案，司法实践中存在被认定放弃措施费调整权利的风险。

3、属于发包人删减工程，自身已经产生实际投入损失的，严格按照合同索赔程序及时提交索赔意向及索赔报告，避免超过索赔除斥期间。

4、投标及签约阶段，建议细化包干条款边界，明确约定：“本措施费包干仅针对本合同招标图纸范围内工程；发生重大删减、合同外新增工程时，措施费另行据实调整”，从源头减少争议。

1、不要简单以“措施费包干” 直接否定一切措施费调整诉求：未约定包干的，按计价标准规定正常调整；已约定包干的，重点区分是正常小幅波动，还是工程范围实质性重大变更。

2、发生取消、新增重大工程时，及时组织双方就措施费调整开展协商，必要时委托造价咨询机构出具专业意见，避免结算阶段产生巨额争议。

3、拟定合同文本时，应当明确包干所包含风险幅度，明确哪些情形下措施费可以调整，避免使用“无论任何情况均不予调整” 这类无限风险表述。

措施费总价包干

不等于"一签了之、永不调整"

包干条款的本质，是对签约时可预见范围内商业风险的分配，而不是要求承包人无条件承担工程范围翻天覆地变化的全部后果。 

处理措施费争议，不能只截取合同某一句包干条文，应当回归合同缔约基础：先判断变更属于正常风险波动，还是已经造成施工方案、工程范围实质性重大改变；再结合措施项目计取方式、变更责任主体，结合民法典、建工司法解释、2024 版清单计价标准，综合运用契约优先、公平原则、情势变更规则进行判断。

过程重于结算，无论是发包人还是承包人，都应当重视变更发生时的方案确认、签证、索赔程序，完备的过程证据，才是结算争议最有力的保障。