全过程工程咨询是一种国际惯例，是一种国际通用的工程建设组织模式，是一项制度设计。工程总承包是建筑产品的生产模式，而全过程工程咨询是建筑产品的服务模式，包括了技术咨询服务和管理咨询服务，两者相辅相成，密不可分，采用工程总承包模式的工程有必要、有需求采用全过程工程咨询服务模式。

全过程工程咨询服务模式推出的目的是打破传统碎片化的咨询服务模式，通过一家单位整体把控整个工程建设产业链，高度整合、有效融合各个服务专业，有效减低服务成本，变外部协调为内部协调，有效缩短工期，整合优化行业、产业、人才资源配置，培育一批智力密集型、技术复合型、管理集约型的工程咨询服务类企业。因此，全过程工程咨询可以理解成一种管理总承包（PMC），是项目管理的深化和向上下游延伸，打通了咨询各个环节。

1.1  全过程

全过程工程咨询=全过程+工程咨询。对于全过程的理解应该是弹性的，即全过程可以理解为项目建设全周期，亦可以理解为建设项目全寿命周期。建设项目全寿命周期一般包括项目的前期（即策划与决策阶段）、项目的建设期（即项目工程设计与工程施工阶段）、项目的使用期（即项目的交付保修、运维管理和改造拆除阶段），而项目建设全周期则只包括前两个阶段+保修期，而不包括项目使用期的运维管理和改造拆除内容。

1.2  工程咨询

全过程工程咨询里面的“工程咨询”是广义上的大咨询，而非狭义上规划咨询、项目咨询、评估咨询等前期咨询工作，其咨询服务内容应当包括全面整合后工程建设产业链上所需的前期咨询、设计咨询、招标代理、造价咨询、工程监理、后期运维及其他相关服务。

基于全过程的两种弹性理解，所对应的工程咨询范围和内容存在本质区别，鉴于国内工程咨询企业的能力和专长以及建设单位的需求，目前国内正在实施的全过程工程咨询或类似案例绝大部分仅仅覆盖了项目建设全周期，而非建设项目全寿命周期。

2  全过程工程咨询的牵头行业

自住建部下发《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》以来，监理、设计、造价咨询等企业和从业人员倍感鼓舞、积极准备。然而，试点才刚刚开始，市场上却出现了“全过程工程咨询应当由设计牵头实施”的观点和说法。

习近平总书记在十九大报告中指出，深化供给侧结构性改革。供给侧结构性改革要求扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。因此，全过程工程咨询的服务企业应积极满足投资人的需求，根据社会发展、技术进步和市场需求不断提高自身的技术能力和管理水平，在充分的市场竞争中持续成长与进步。

2.1  应满足投资人的需求，提供形式多样、各有所长的全过程工程咨询服务

投资人由于自身的能力、特点和关注点不同，对项目建设管理的需求也不同。有的投资人对成本管控要求特别高，自然要求咨询单位能够提供大量的对标项目成本数据信息，有针对性的成本管理制度、流程与方法，这方面造价咨询企业有专长；有的投资人对施工过程的质量安全管理特别敏感，长期与施工企业打交道的监理企业有专长；有的投资人对项目前期的时间节点要求特别紧，这方面项目管理单位有专长；有的投资人对项目业态构成、户型的确定、销售有特别需求，这方面房产开发企业最擅长……诸如此类，不一而足。

近十年来，在苏浙沪地区，监理企业实施的“监理+项目管理服务”（或称“管监合一”），造价咨询企业实施的“以投资控制为主线的全过程咨询服务”，代建（项目管理）企业或房产企业实施的全过程代建，还有政府财政、审计部门要求的“质量、安全、进度、管理流程的全方位跟踪审计”等等可以说都是全过程工程咨询的不同表现形式，而且都有不少成功的案例，值得政府主管部门、政策制定者调研、总结和提炼，以在推行全过程工程咨询过程中加以应用。包括行业内专家学者强调的“国外发达市场经济国家”，其投资人需求和项目建设管理形式也是多种多样的，也证明了全过程工程咨询应当能力优先，而非一定由某个专业领域咨询企业来牵头实施。

2.2  充分的市场竞争，有利于培育健康的全过程工程咨询行业

竞争是市场经济的第一原则。合法、有序的竞争对于提高社会生产率，合理配置社会资源具有重要意义。充分的市场竞争可以促使全过程工程咨询企业加大人才培养力度、提高技术能力与管理水平，促进企业之间、行业之间的合作、整合、并购与重组，从而提升行业水平，推动我国工程项目建设管理水平的提高。

在新模式的试点阶段，市场上或主管部门如果仅仅认同由设计企业牵头来实施全过程工程咨询，实际上是限制了市场的充分竞争，限制了投资人的自主选择权，限制了其他行业的公平发展机会，最终也将限制设计行业自身的进步与提高，无法体现试点阶段各行业取长补短、总结提炼的目的。事实上，由于我国长期以来设计行业的工作模式和人才培养模式，大量设计人员并不擅长也不愿意从事项目前期、过程管理等工作。EPC模式推行以来一直由施工单位主导设计的现状也印证了上述情况。如果是“仅以设计牵头的全过程工程咨询”，势必造成设计人员不乐意、投资人不满意、其他行业不愿意的尴尬局面。

因此，在全过程工程咨询试点过程中，不宜有“某一行业牵头”的说法，应当政府引导、市场选择，百花齐放。结合前文对“全过程工程咨询”的理解，全过程工程咨询服务企业应当具备的是前期咨询、设计咨询、招标代理、造价咨询、工程监理、后期运维及其他相关服务的技术及管理能力或其中某几项的技术及管理能力和相关资源的整合能力，并非是全能型企业，也并非一定要具备某一项或几项专业资质。只不过，针对以上能力并结合目前现有专业咨询企业的实际情况，设计企业和监理企业转型从事全过程工程咨询更为便捷。所以，在保证同一项目相关各方利益回避的基础上，既可以是设计行业，也可以是监理、造价咨询、招标代理、项目管理、工程咨询等相关行业来参与和实施全过程工程咨询服务，凭能力承揽业务，凭服务赢得客户，凭实力引领行业。在制度层面，政府可以首先为全过程工程咨询市场的多元化试点，营造公平、充分的市场竞争氛围，过程中不断完善市场机制，积极发挥政府的引导作用、服务功能和监督管理职能，为全过程工程咨询试点保驾护航。

3  施工图设计单位的回避原则

全过程工程咨询是与工程总承包配套使用的一种权利制衡。因此，全过程工程咨询方与设计施工总承包方应严格分开，即同一设计单位参与项目的设计施工总承包，就不能成为全过程工程咨询方，如果允许项目的施工图设计单位同时承担本项目的全过程工程咨询工作，将导致咨询方与工程实施方利益一体化现象的产生，在国内有违招投标法“公平原则”，在国际上有违国际工程界通用的“利益冲突原则”。

3.1  在同一项目中，施工图设计单位与全过程工程咨询单位一体化不利于保障投资人的合法权益

当前，全国正在进行设计、施工一体化的工程总承包（EPC）试点。在EPC模式下，项目施工图设计单位和施工单位是一体的，两者的利益是一致的。在这种情况下，显然需要一家与项目设计、施工单位均无利益关系的独立的咨询单位，帮助投资人判断设计文件的合理性，设计变更的必要性、经济性。如果咨询单位还与本项目的设计或施工单位存在利益瓜葛，甚至就是一体的，项目投资人的合法权益将根本无法得到保障。

在非工程总承包模式下，如果由项目的施工图设计单位同时承担本项目的全过程工程咨询工作，也同样存在设计文件的质量由谁评判和把控的问题；设计变更由谁帮助投资人管理的问题；以及如何防止利用设计文件指定材料或设备的问题。

因此，无论采用哪种工程承包模式，都需要有一个独立于本项目施工图设计单位、施工单位的咨询企业，从维护投资人合法权益的角度出发，帮助投资人对工程的设计、施工、成本等进行强有力的管控，对国有投资项目更应如此。

3.2  在同一项目中，施工图设计单位和全过程工程咨询单位一体化，不利于工程质量与安全管理

设计质量对工程质量影响巨大。如果设计文件质量不佳，轻则造成开裂、渗漏或其他影响使用功能的质量问题，重则导致基坑、结构坍塌等质量安全事故。由于设计质量缺陷的危害性更大，隐蔽性更强，国家专门制定了施工图审查制度以加强对设计质量的管理。但我国的施工图审查制度仅仅局限于针对强制性条文执行情况的审查，内容有限，对于使用功能、具体详细做法等方面的缺陷和问题更是没有覆盖到位。因此，在目前国家缺乏对设计质量监管的情况下，不少民营或外资项目的投资人已经采用委托咨询单位进行设计文件的成本分析与比选，设计优化或二次设计等方式，以保证设计文件质量。

4  结  语

全过程工程咨询未来将成为我国工程建设管理的主要模式。习近平总书记指出，政府与市场在资源配置和经济社会发展过程中的作用，犹如车之两轮，鸟之两翼，不可偏颇，市场作用和政府作用应当是有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的。全过程工程咨询既需要政府严格监管，也需要政府营造公平、充分的市场竞争氛围。通过试点工作探索和确立好的工作机制，营造好的市场环境对于提高国有投资效益、保障工程质量安全意义重大。