在PPP 项目“全面实施绩效管理”的理念和要求下，各级政府、财政部门、行业主管部门、项目实施机构应将绩效目标与指标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用等纳入项目论证、设计、预算管理、执行、运营、移交的全过程，以促进PPP项目各参与方按照实施方案和合同约定的要求，以提供公共产品和公共服务为目的，开展各项管理活动。绩效管理通常被看作是PDCA（绩效计划（Plan）、绩效实施（Do）、检查评价（Check）、结果处理及反馈（Action））的管理循环。

图 绩效管理循环过程

财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（财办金[2019]39号）中，指出PPP项目绩效管理的四大模块为：目标与指标管理、绩效监控、绩效评价、绩效应用。

（1）目标与指标管理

PPP项目绩效目标是指政府在PPP项目实施过程中应达到的PPP工作目标以及PPP项目全生命周期提供公共服务应达到的产出和效果，主要包括项目管理目标、项目产出目标、项目效果目标、可持续性目标。

一个良好的绩效评价指标体系需要做到评价内容完整、指标定义具体、形式独立，具备完整性、协调性和比例性。指标体系通常包括具体指标、指标权重、指标解释、数据来源、评分标准及评分方法几个方面。由于PPP项目的行业性、区域性、结构性差异，绩效指标体系的可参考性受限，因此需要基于大量数据进行分类分析，以提高绩效指标体系的借鉴性。

图 PPP项目各阶段的绩效目标与指标管理要求

（2）绩效监控

PPP项目绩效监控是指运用科学、合理的监控标准和监控方法，对绩效目标的实现程度和项目建成或运营工作执行的进度进行监控，准确地反映项目执行情况与项目绩效目标实现程度，纠正绩效运行偏差，确保绩效目标如期保质保量实现的管理活动。各级财政部门应会同行业主管部门对PPP项目识别、准备、采购阶段的工作推进情况开展绩效监控。原则上每财政年度内至少开展一次绩效监控。

绩效监控通常理解为日常监控管理，监测结果资料可根据PPP合同约定，确定是否影响年度绩效考核结果及财政支付情况。

图 PPP项目绩效监控工作流程图

（3）绩效评价

绩效评价指行业主管部门会同有关部门及项目实施机构根据PPP项目合同设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效指标、评价标准和评价方法，对项目管理、项目产出、项目效果、可持续性等方面进行客观、公正的评价。原则上项目竣工决算后及移交完成后应分别开展一次绩效评价；项目运营期每完整财政年度应开展一次，结束时间不应迟于第二年度预算申报时间。

绩效评价按照评价时点，通常分为建设期绩效评价、运营期绩效评价、移交期绩效评价、项目后评价，通过全生命周期的绩效评价管理，保障项目质量和项目效益。

图 PPP项目执行阶段绩效评价流程图

（4）结果应用

绩效评价结果是指全面反映绩效评价对象实际绩效情况的内容、事项、结论等。绩效评价结果应用是指财政部门、预算部门和被评价单位通过多种方式充分利用绩效评价结果，将其转化为提高绩效的具体行为。PPP项目绩效评价结果的应用，是PPP项目预算绩效管理落到实处的关键，也是预算绩效管理全部工作的落脚点。

绩效结果应用，应注意考虑财政支付与绩效考核的挂钩比例与挂钩机制，适当选用扣减法、比例取值法、区间取值法等制定按效付费机制。同时，应注意综合运用绩效反馈与绩效激励机制，提高项目公司的运营积极性。

三、市政道路PPP项目绩效管理现状分析

随着经济发展，交通拥堵日益严重，市政道路建设的滞后将会严重影响城市发展，因此本系列报告首先选择市政道路PPP项目进行绩效研究。截至2019年9月，全国已成交市政道路PPP项目共837个，占全部已成交项目数量的10.57%。为保障绩效研究资料的相对完整性和应用意义，选择示范项目进行针对性研究，在财政部公布的四批PPP示范项目中，市政道路PPP项目共53个，数量占比为5.30%。

经对市政道路PPP示范项目公开绩效文件研究发现：

（1）绩效目标：通常包含两个层次，一是外部性目标：完善区域基础设施，缓解交通压力，促进城市区域发展；二是约束性目标：确保项目实施的合规性、产出结果和项目效益。

（2）考核周期：绩效考核均覆盖运营期，但建设期及移交期的绩效设置较少；另外部分项目对中期评估做出约定，时间间隔以2~4年为主。

（3）绩效指标：各市政道路项目的建设期绩效考核指标具有较高的相似度，且设置简洁，评分细则并不完善；运营期绩效考核指标集中反映了项目高质量服务的诉求，通常按两级指标体系设计，评分细则具备较强的可度量性；移交期绩效指标主要集中在移交的项目质量和移交进度管理。

（4）指标体系影响因素：通过对比不同回报机制、运作模式下的市政道路PPP项目绩效指标体系，发现无明显特征差异。

（5）绩效应用：约1/3市政道路PPP示范项目将建设期考核结果与可用性付费挂钩，约1/10的项目将运营期绩效考核结果与可用性付费挂钩，这与项目落地时间早于92号文等约束性文件发布时间相关。

研究市政道路PPP示范项目绩效文件过程中，发现目前绩效管理存在以下问题：

（1）项目信息公开不全面

全国PPP综合信息平台中已进入执行阶段的市政道路PPP示范项目，已按照要求公布了合同及实施方案文件，但关于绩效管理的信息未完全公开，或公布信息不够完整。

（2）建设期绩效考核体系较模糊

市政道路PPP示范项目建设期绩效考核体系缺乏实质性创新，指标设置集中在工程项目管理中的“三控三管一协调”，未能充分体现PPP项目的特点，且指标量化普遍不足

（3）运营期绩效考核权重设置缺乏合理依据

市政道路PPP示范项目运营期绩效考核指标大多具备明确的扣分细则，但各指标的权重确定缺乏明确的依据和来源。指标的确定方法较多，但文件中未明确描述则无法判断权重的合理性。

（4）绩效考核与项目战略目标关联度低

从宏观层面看市政道路PPP项目应实现完善区域基础设施、缓解交通压力、优化路网系统、促进城市区域发展等战略目标，但目前的市政道路PPP示范项目绩效管理体系主要对项目公司建设成果和服务做出评价，没有涉及对项目战略目标的实现程度、项目是否物有所值进行客观的评价。

（5）绩效管理体系缺乏激励机制

市政道路PPP示范项目评分细则主要是扣分项，且按效付费机制中缺少奖励机制，不利于社会资本发挥主观能动性与专业性，促进PPP项目管理效率与服务水平的提升。

四、市政道路PPP项目绩效管理优化分析

为系统化地建立绩效目标和指标的参考体系，对市政道路PPP示范项目绩效管理体系进行优化时，按照以下研究思路：

1.全面梳理财政部征求意见稿要求与内在逻辑（政策依据）；

2.全面整理财政部PPP示范项目相关资料，统计数据（归纳法）；

3.从示范项目中筛选特点项目进行案例研究。识别和研究项目绩效相关要素：可研、实施方案、招标文件、PPP合同（案例研究）；

4.梳理国家、行业主管部门、地方在市政道路领域的行业规范、技术标准、以及市政道路相关配套工程（设施、各类管线、园林绿化）领域的行业规范，并考虑项目管理实践经验（演绎法）；

5.征询行业专家、政府方、企业方专家意见（德尔菲法）；

6.总结提炼世界银行贷款项目经验－ISR与ICR，借鉴国际经验与良好实践。

实施机构或行业主管部门（或委托的第三方机构）在制定绩效管理之前，需要根据PPP合同约定梳理实施机构、财政单位、项目公司等参与方的责任义务，明确项目的管理目标、产出目标，综合考虑社会环境效益，建立合理的按效付费机制，全面系统做好相关工作安排。

市政道路PPP项目，首先要澄清付费机制，项目自身的收益性将影响绩效指标与考核方法的制定，同时需注意项目是否存在项目打捆、资源补偿等情形。按效付费机制应尽量客观、合理，引入绩效监控机制，明确项目公司的监控义务、政府的监控措施以及具体的绩效标准，为政府财政承受能力监测提供依据。具体项目的绩效指标设计，应以可研设计等资料为准。但设计绩效指标体系时，仍可根据行业规范、技术标准、ESG准则等内容，提炼出市政道路PPP项目中通用的内容作为指标体系设置的参考。（具体建议指标详见报告全文，点击“阅读原文”下载报告。）

由此推广，进行绩效管理、绩效分析时，首先要从顶层战略出发，根据不同项目类型，不同行业的情况，合理制定的绩效目标和指标考核体系，依据已经签订的PPP项目合同进行合理督导（除了涉及公共利益、法律和行业技术要求等情况，需谨慎防止超越合同约定而影响投资回收和金融安全），以实现项目服务于社会，提供公共产品和服务的目的。