《政府投资条例》（国务院令第712号）是政府投资管理的最高级别的行政法规。该条例从政府投资决策、政府投资年度计划编制和政府投资项目实施三个方面，阐述了政府对政府投资项目管理基本要求。不全面了解和深入掌握这些要求，无论你是干工程咨询、勘察、设计、监理、造价、代建、工程项目管理和招标代理，还是做全过程工程咨询、工程总承包，除了挨业主的骂，就是赚不到钱。因为你根本不知道业主希望你做什么、你应怎么做。你的那套老规矩、老办法、老套路，根本不能适应新制度的要求。以下，我结合湖南省政府的相关规定，分析给你看。如果不转变观念，不从根本上改变做法，看你能不能混下去？这些你从参加的所有讲座中都不可能听到。他在耐心地劝导你，在新的制度设计下如何混下去、如何混得如鱼得水、风生水起。如果你有收获和启发，不要忘记给作者点赞和鼓励。

1、政府投资管理重心前移，要求以工程变更为重点的过程控制转变为以投资概算为核心的全面投资控制

政府投资项目，是指政府使用预算安排的资金，采取直接投资方式、资本金注入方式，投资的新建、扩建、改建、技术改造等项目。随着《政府投资条例》（国务院令第712号）以及地方政府相应投资管理制度的颁布，以投资概算控制工程建设项目实施的政府投资管理新模式已经开启。投资概算不得超出批复的可行性研究报告投资估算的10%；超出批复的可行性研究报告投资估算10%的，需重新编报可行性研究报告，或调减建设规模或内容、降低建设及装修标准，重新开展初步设计、重新编制项目投资概算。发改委会同有关部门对投资概算执行进行现场核查或委托现场核查，住建、交通、水利等对施工图设计文件执行投资概算情况进行督查；财政按已批复的初步设计概算控制施工图预算；审计重点审计概算控制情况。项目单位或项目实施机构须按照核定概算严格控制资金使用。这是制度设计对政府投资项目管理的刚性要求。在政府投资项目工程建设领域，以投资概算管理为轴心的政府投资项目管理体系已经形成。

2、政府投资管理重心前移，要求可行性研究、工程设计的重心同步前移

传统的政府投资项目技术设计观念是，可行性研究做构想，初步设计做草案，招标图纸做预案，施工图设计定方案，直到竣工图绘制完成才形成完整的施工图纸。新的制度设计是，可行性研究定方案，初步设计定地基处理、基础（含桩基、地下室）、主体结构（梁、板、柱、承重墙、屋面），其他按照政府强制性标准下限配置。除此而外，均可以根据投资规模、功能需求、标准等级等进行施工图设计优化和施工优化。以投资估算为依据的限额设计，已经成为政府投资项目投资控制的主要手段。技术经济的深度融合，要求工程设计与投资核算同步实施，且在投资估算的强行约束下全面展开。技术方案、工程设计与投资估算、投资概算编制分离的模式，在政府投资项目管理中将寸步难行。所谓工程建设项目技术方案，是指为解决工程建设项目技术问题，有针对性，系统性的提出的方法、应对措施及相关对策的总称。它包括计划方案、规划方案、建设方案、设计方案、施工方案、施工组织设计、投标技术标文件、大型吊装作业的吊装作业方案、生产方案、管理方案、技术措施、技术路线、技术改进方案等。技术方案的合理性决定投资估算的合理性。投资估算的匡算值或投资计划目标值是检验技术方案合理性的重要标准。只有在投资计划目标值以内的技术方案，才能成为合理的技术方案。所谓合理，就是技术上可行与经济上符合投资计划目标值。投资估算的精准度，自然要求可行性研究报告对技术上的可行性进行全面、科学、合理的研究和规划，据此才有可能得出经济合理的结论。技术方案比选，是技术方案符合投资目标值的重要方式。随着投资管理重心的前移，可行性研究报告，也不再是建设的必要性、技术的可行性和经济的合理性的纸上谈兵。不掌握规划设计、勘察设计、工程施工和施工组织管理等技术与技能，不熟悉并能合理预估工程建设可能发生的各种变化，可行性研究就会成为脱离实际的、不可行的笑柄，就会误导政府投资决策，就会被惩戒问责。所谓工程设计，是指根据建设工程法律法规的强制性要求，对建设工程所需的技术经济资源和生态环境等条件进行综合分析、论证，为确定建设工程设计文件而提供的相关服务活动的总和。工程设计也不仅仅是图纸设计，而是投资概算、工程预算（招标投标价格）、工程结算所需要的全部施工和保证施工所需以及施工过程中可能发生的变化所需的全部技术经济分析、认证的总和。这其中任何一个环节的缺失，都不可能保证投资概算与工程预算、工程结算不走样变形，都可能引起工程变更，从而引起工程预算、投资概算调整。

3、政府投资管理重心前移，要求初步设计方案及其投资概算精准度能够控制在±5%以内

初步设计方案及其投资概算编制，是投资决策执行的第一个环节，也是政府投资项目管理最重要的环节。投资概算管理是贯穿政府投资项目管理的红线。能否以投资估算为依据，准确、全面地确定投资概算，在工程预算、工程结算中严格执行投资概算，是衡量工程建设项目管理质量好坏、水平高低的重要标准。根据《政府投资条例》（国务院令第712号），政府投资管理包括政府投资决策、政府投资年度计划编制和政府投资项目实施三个方面。《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强省本级政府投资项目审批及概算管理有关事项的通知》规定：政府投资项目的管理分为项目前期管理、限额设计管理、概算执行事中事后监管和超概项目惩戒问责四个方面。管理投资概算，已经成为政府投资项目工程建设的重要任务。

1）限额设计，是深化投资决策管理的重要抓手

项目前期管理包括限额设计管理。可行性研究报告是政府投资决策形成的基础，初步设计是深化并执行投资决策的第一个环节。两者一前一后，相辅相成，缺一不可。可行性研究报告的深度，直接影响投资决策的精度；初步设计的深度，直接影响投资概算的精度。限额设计是保证初步设计全面执行投资决策最重要的方式，也是保证投资概算不偏离投资估算最有效的方法。

《政府投资条例》（国务院令第712号）第九条规定：政府投资项目单位“应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。”第十二条规定：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。”

《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强省本级政府投资项目审批及概算管理有关事项的通知》规定，项目前期管理的主要工作是：（1）委托工程咨询机构编制可行性研究报告；（2）由发改委组织评估或评审可行性研究报告；（3）由发改委提请省政府审议决策；（4）省发改委根据省政府决策履行审批或核准手续。经批复的投资估算是初步设计限额设计的依据。限额设计管理的主要工作是：（1）委托勘察设计企业同步开展初步设计和编制项目投资概算（投资概算可委托造价咨询机构同步编制）；（2）住建厅、交通厅、水利厅等行业主管部门会同有关部门和单位对项目初步设计方案进行审查并批复。投资概算应按单项工程或者单位工程列出概算明细。

2）以过程监督检查为手段，是控制投资概算的主要方式

投资估算是投资决策的主要依据。投资估算经主管部门批准后，即为国家对该项目的计划控制总投资。投资概算是工程建设项目投资管理的控制红线，是控制工程建设项目投资的最高限额。加强对投资概算执行情况的过程管理和监督，是防止超概的重要手段。投资概算执行过程管理和监督，通过在线监测、现场核查等方式进行监督检查，通过在线平台采取信息共享的方式进行监督检查，是政府今后对投资概算执行进行监督检查的主要方式。

《政府投资条例》（国务院令第712号）第十五条规定：“县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。” 第二十七条规定：“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。”第二十八条规定：“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。”

《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强省本级政府投资项目审批及概算管理有关事项的通知》规定的事中事后监管工作是：（1）开工前每季、开工后至项目全部竣工投用前，项目实施机构或代建单位每月须向投资项目在线审批监管平台报送项目进展信息；（2）每年6月30日前和12月31日前，项目实施机构或代建单位须向投资项目在线审批监管平台报送项目投资概算执行情况；（3）发改委会同有关部门对在建项目进行现场核查或委托现场核查等，住建厅、交通厅、水利厅等对施工图设计文件实施情况进行核查，省财政厅按初步设计概算核拨施工图预算资金，审计厅对政府投资项目的概算控制情况进行审计。

3）严格控制工程变更，是控制投资概算的重要措施

投资概算一经确定，即为工程建设项目投资控制的最高限额，原则上不得调整，但是工程建设从初步勘察设计到详细勘察设计，毕竟有一个由浅入深、逐步深化的过程。工程建设项目是对工程建设所在地点的自然地貌的重大改变。无论科技发达程度如何，人类对自然的认识都会有一个由粗到细、由细到精的过程。工程建设一律不准变更，不符合人类对自然的认识规律。以“可变可不变的，一律不变；非变不可的，向节约投资的方向变”为原则，严格执行投资概算，严格控制工程变更，严格按照规定核定或者调整投资概算，是投资概算执行必须遵循的底线。《政府投资条例》（国务院令第712号）第二十一条规定：“拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。”第二十三条规定：“因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案……报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的……规定办理。”第三十二条规定：未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。第三十四条规定：对未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

4）惩戒问责，是制止超概行为的重要保证

行政管理包括制度公布、制度执行、执行检查、执行偏差纠正和违反制度处罚五个阶段。惩戒问责就是对违反制度行为的处理与惩罚，是维护制度的严肃性、权威性和公正性的重要手段。它与PDCA质量管理循环最大的差别就是，运用行政手段，对违反制度行为进行处理与惩罚，从而杀一儆百，杜绝此类行为的继续与蔓延。《政府投资条例》（国务院令第712号）第三十四条规定：对未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强省本级政府投资项目审批及概算管理有关事项的通知》规定的超概项目惩戒问责的主要措施是：（1）党政机关办公用房、业务技术用房以及医院、学校等社会事业项目超概，扣减项目单位或项目实施机构行政事业运行经费预算；高速公路、水利、机场、铁路等专项建设项目超概，扣减项目单位或项目实施机构及其主管部门管理的相应专项资金；政策变化、建设期价格上涨和其他不可抗力等客观原因造成超概的，原则上按项目原批复的资金来源渠道（或比例）解决资金缺口。（2）超概10%及以上且金额500万元以上的，由行业主管部门对调整概算进行评审，再由发改委组织评审核定后提请省政府审议决策。其中，其中超概100%以上或金额1亿元以上的，由审计厅先审计再提请省政府审议决策。（3）因勘察设计深度不够或设计缺陷造成项目建设发生重大变更，以及工程咨询、造价、评估等中介成果中出现漏项、缺项等，导致超概10%以上或超概未超过10%但超概金额1000万元以上的，将有关勘察设计、工程咨询、造价和评估机构列入湖南省信用信息网“黑名单”；代建单位管理原因造成超概的，列入湖南省信用信息网“黑名单”，并赔付超概投资。