我国地方政府债务政策的三次转向及反思
近些年，地方政府债务成为我国国民经济中一个突出的问题。随着债务总量的快速提高，其风险也为社会各界所深度关注。中央政府从2008年起至今的七个年头里，围绕地方政府债务的相关政策出现了三次转向。我们会很自然地提出这样的问题：中央政府制定相关政策时出于何种考虑？这样的政策灵活性可能带来怎样的风险？制定地方政府债务政策应遵从怎样的原则？
一、我国地方政府债务发展的三个阶段
第一阶段：从自然缓慢出现到井喷式发展
亚洲金融危机之前，我国中央和地方各级政府长期以既无内债又无外债为荣。1997年亚洲金融危机爆发，我国实施积极的财政政策，各地方政府开始通过基础设施建设带动经济发展。为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府发挥了投融资平台的项目融资功能。在这一阶段，各地陆续开始成立融资平台。其中较有代表性的是重庆城投公司等。此时，融资平台的融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。地方政府通过融资平台等途径，满足了对大规模建设资金的需求，促进了地方经济的发展。
2008 年国际金融危机之后，在国家“保增长、扩内需、调结构”的宏观政策背景下，尤其在“4万亿”政策的激励下，各地融资平台公司如雨后春笋般涌现，很快达到一万多家。伴随着平台公司数量的迅猛扩张，其融资额也快速增长。到2009 年年末，数据显示地方政府融资平台贷款余额已达7.38 万亿元，同比增长70.4%；全年新增贷款3.05 万亿元，占到全国当年新增贷款的三成以上。这些平台贷款，成为地方政府债务的主要组成部分。
第二阶段：从债务风险暴露到政府严格管控风险
在平台类公司一蜂而上中，出现了项目效益差、期限错配等信贷风险凸现等问题。同时，从融资平台本身看，也存在部分企业资产负债管理不够成熟，导致管理不规范、市场化程度低、资本金不足等问题，潜在风险不容忽视。
2011年6月，国家审计署公布了《全国地方政府性债务审计结果》。截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元中，从偿债年度看，除去2011年，2012年到期须偿还的占17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。
两年后，国家审计署公布，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元，合计约17.9万亿元。
对于地方政府债务问题，中央政府和监管部门高度关注，并出台一系列清理、规范政策和措施。2010 年6 月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，即“国发19 号文”。这一文件全面总结了政府融资平台发展现状，对平台业务提出新的要求。2010 年7 月，财政部牵头，会同国家发改委、人民银行、银监会印发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，即“四部委文件”。这份文件进一步明确了国发19 号文的实施细则，对公益性项目、财政性资金、平台公司经营性收益、融资担保方式等进一步予以明确。四部委文件为地方政府融资平台进一步规范指明了方向。同时，各地城投类公司接受多轮检查和整改，融资工作陷入停顿，其存续和发展面临新的挑战。
2011年4月2日，银监会又下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（以下简称“34号文”），这是对落实既往政策的持续性要求。 “34号文”首次提出了对平台贷款“降旧控新”的目标，即控制新增，压缩存量。
监管层对地方政府债务风险的关注，使得地方政府新的融资变得非常困难，资金难以为继。由于前期“保增长”，各地大量的项目上马，开发摊子铺得很大。现在一下子“断血”，不仅导致项目无法继续进行，而且短期内偿债压力非常大。以山东省济南市的一家城投类公司为例。这家公司主要从事一条流经全市的河流的治污净化。作为回报，该公司获得了河流两侧一定面积的商业开发权。但由于公司的资本金很低，缺乏银行贷款所需的抵押资产，一度因无法获得后续资金而使得项目停滞，面临严重的经营困难。
第三阶段：从高压管控到全方位放松管制
在地方政府债务的高压管控下，全国不少地方城投类公司陷入经营困境，个别公司甚至出现违约现象。进入2014年第三季度，中国经济下行压力开始凸显。全年勉强以7.4%的GDP增速报收，低于年初预计的7.5%。进入2015年后，经济增速放缓的趋势更加明显。情况最为严重的是东北和西北地区的一些省份（包括山西、黑龙江、吉林等省），GDP增速接近于0。中央政府认识到，在新旧产业衔接期，仍然需要依靠传统产业来维持经济的增长水平，保证就业稳定。于是，地方政府债务政策开始再一次得以放松。
在2014年10月351号文正式出台前，财政部《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）曾提及，对于地方政府在建项目的后续融资，将安排过渡期予以缓冲，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务。但后来正式文件就不再提及“过渡期安排”，而是代之以“优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求”。
2014年11月19日国务院常务会聚焦融资难，提出新的“融十条”，降融资成本仍是现阶段经济政策的核心目标之一。除了维持适度宽松的货币环境外，中央正在加快结构调整和制度改革解决融资难。
作为对新的“融十条”的回应，2015年5月，国务院转发财政部、央行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》。《意见》要求支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，不得对在建项目盲目抽贷、压贷、停贷。发改委随即发文，全面放宽城投类企业债券的发行条件，并提出鼓励优质企业发债用于重点领域、重点项目融资，同时还将支持县域企业发行企业债券融资，指定类别的债券也不受发债企业数量指标的限制。值得一提的是，扩容后的城投企业债明确不属于地方政府债务。
除此之外，政府还采取了一系列支持性措施。一是推行债务置换。该置换是地方政府将即将到期的债务打包，通过证券承销机构发行债券，商业银行购买债券之后，地方政府获得资金用来偿还商业银行的贷款。第一批置换总金额为1万亿人民币。第二批也已经在准备之中。二是推行PPP。一些符合要求的国企和融资平台可以成为地方政府的企业合作伙伴。在当前地方融资压力重重的情况下，PPP模式对基建等公共项目投资的意义显得更为重要。三是扩大政策性银行的作用。中央政府已明确将注资政策性银行，以提高其资本充足率和放贷能力。
二、地方政府债务政策不断转向的原因分析
分析我国地方政府债务的三个发展阶段，可以看出在2008年、2010年和2014年，相关政策发生了三次大的转向。
第一次转向发生在2008年国际金融危机爆发之时
危机爆发的源头是号称世界经济火车头的美国。而且因为存在高杠杆的因素，危机所造成的破坏量级很大，隐蔽性很深。不仅是以美国为首的发达国家深受危机影响而经济严重下滑，中国经济也受到较大影响。2008年一季度中国GDP增长速度下滑到6.8%，这是继2006年二季度的14.5%之后的最低点。为了稳增长，中国政府采取了刺激投资、消费、出口三驾马车的一揽子政策，而通过鼓励地方政府通过投资稳增长，则成了最为有效的政策措施。微信订阅号PPP项目争端解决（PPPzdjj）发布了一批PPP项目的资料，请在历史消息中查看。当时，中央政府推出了4万亿的刺激方案，鼓励地方政府上报投资项目，尤其是“铁公基”（即铁路、公路、基础设施项目）。这不仅催生了地方融资平台如雨后春笋般快速发展，从少数几十家最多增加至十万家之多，而且还出现了不少瞒报项目的现象。此时，政府把“保增长”甚至是“促增长”放在了首位。4万亿元的经济刺激方案和对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台井喷式发展。使本来就热衷于搞基建的地方政府如鱼得水，公路、铁路、机场、电厂、旧城改造、地铁等一窝蜂上马 。
第二次转向是在2010年，地方债务风险开始受到高度重视
2009年中国GDP增长速度达到8.7%，2010年的增速达到10.3%。此时保增长已经不再是中央政府的最大顾虑，而遍地开花的地方融资平台及其几乎“裸奔”的状况，引起了中央政府的担忧。由于我国国有商业银行曾经从濒临破产的边缘“起死回生”，中央政府把商业银行的风险放在非常重要的位置。而大量的地方融资平台及快速增长的地方政府债务，对于商业银行的稳健经营存在很大挑战。为此，财政部、银监会先后发布一系列文件，要求对地方融资平台进行分类管理，单纯承担融资功能的平台要取消。此时，“防风险”的重要性超越了“保增长”。政策转向搞得地方政府官员措手不及。一些地方政府的官员抱怨说：“当时要我们搞融资平台的是你们，现在让我们关闭的也是你们”。显然对政策易变很是有看法。
第三次转向开始于2014年底，保增长再次成为首要问题
自2010年以来，中国经济连续多个季度增速下降。2014年增速更是明显放缓。尽管全年采取了多次的微调控政策，但GDP增长仍然没有完成年初制定的7.5%的目标。进入2015年，经济增长减速迹象更加明显。按照第一季度的数据，GDP增速勉强达到7%，一些省份真实GDP增长甚至为负值。“保增长”再一次成为中央政府最关注的问题。于是通过宽松的货币政策和债务置换等措施，地方政府债务再一次迎来了春天。
由此可见，我国地方政府债务政策的快速转向，在于中央政府在保增长和防风险的双重目标中不断权衡，相机抉择。当增长成为最关键的问题时，风险防控往往被放在次要的位置。中国在地方政府债务的管理上，一直以来依照《预算法》执行。该法规定地方政府没有独立发行债券的权力。如果严格依照法律不能发行债券，那么地方政府的各项经济和社会职能难以实现。地方政府为了发展本地经济必须通过外源融资进行投资，所以一直是绕着法律在行事。这种法律的困境，也就给了中央政府在增长和风险之间权衡，采取不同政策以较大的操作空间，从而导致政策灵活性过强。
三、地方政府债务政策过度灵活产生的负效应
不可否认，中央政府频繁调整地方政府债务政策似乎有着较为充分的理由。2008年国际金融危机初发之时，为防止经济增长减速过快，通过刺激地方政府采取各种方式进行投资无疑能够在短期内尽快见效。而在地方债务风险过快积累时，防止风险就置于首位。问题在于，我国经济运行中存在较为强烈的政策性色彩，受政策影响过于突出，表现为时而快速启动时而紧急刹车。经济周期因为政策冲击而变得周期短而密集、波动性大。具体到这三次地方政府债务政策的转向，其负面影响表现为：
一是会引致债务风险不断积累
1970年代，美国经济学家基德兰德和普里斯科特曾提出了时间不一致性理论。该理论的主要思想是，尽管政策制定者是随着实际情况的变化，按照最优化的原则来相机抉择宏观政策，但最终得到的政策效果是次优的。相反，如果一直坚持最初的宏观政策，反而能够获得最优的政策效果。
关于地方政府债务的财政政策也是这个道理。之前确定的相应财政政策，受到短期经济变量的影响，不断发生根本性的方向变化。之前定好的政策措施，也随着中央政府的关注重点偏转而时走时停。最终的结果是债务总额不断累积，越来越多。2012年以来，我国经济出现了杠杆率不断上升的现象。宏观、个人和政府部门的杠杆率还基本正常，但非金融类企业的杠杆率偏高。财政部发布的2014年1-8月全国国有及国有控股企业经济运行情况显示，截至2014年8月末，国企资产总额超过99万亿元，负债总额接近65万亿元。同期，国企营业财务费用同比增长19.7%。国企负债过高和财务费用过大的问题，引起了各界的广泛关注。其中，地方融资平台的负债率过高，是一个重要的成因。
二是可能纵容地方政府官员的道德风险
中国地方政府债务存在较为突出的预算软约束问题。当地方政府为了推动本地区基础设施建设和生产性项目时，就会倾向于尽可能多地向商业银行借款，往往不考虑还本付息问题。有一些政府官员由于敢于借贷发展，善于“圈钱”，结果因为政绩突出而得到快速晋升。一些地方部门或者企事业单位，尽管由于之前过度借贷而发生了偿付问题，但在政府官员与商业银行的共同协商下，得以顺利解决了债务问题，未能为之承担任何责任。他们认为，钱是国家的钱，投资于基础设施或者工业项目也是为了人民，没必要太较真。一旦还债压力过大就向中央政府呼吁，甚至极力影响中央政府的政策走向。这种侥幸心理和错误认识，会随着中央政府政策的不断转向而得到进一步鼓励。
三是相关的法制建设长期得不到推进
长期以来，中国的《预算法》在立法与实施上都存在种种问题。在立法上，《预算法》之前很长时间不允许地方政府发债。尽管2014年《预算法》修订后可以允许地方政府适度发债，但对于债务的借、管、还都做了严格的规定。关于各级政府预算的编制与管理，也进行了明确的规定。但是，现在过于灵活的地方债务政策，会对《预算法》的实施造成一定的负面影响，导致最终法律的尊严得不到应有的尊重。
当然，地方政府债务政策过于灵活的主要原因，是政府对于经济运行的深度参与。当中央政府预判经济可能过热或过冷时，就会集中大量的资源试图扭转经济走向，往往导致矫枉过正，人为地增加了经济的波动率。从深层原因来看，政府的积极参与使得一个经济体的自身修复能力丧失，成为一个受政府政策影响甚至操纵的系统。
四、制定地方政府债务政策应遵从法治和适度灵活原则
就目前来看，对于经济增长过快减速的担忧已经成了中央关注的焦点。所以，政府会提高对于风险的容忍度，放宽地方政府债务的口子，提高其融资便利。但目前经济中已经开始滋生一些潜在的金融风险，不容忽视。包括股票市场投资火爆，非金融类企业杠杆率居高不下，一些产能过剩产业和竞争力不足企业承担着巨额的债务等。所有这些风险不断叠加，未来可能带来较大的挑战。届时政府在保增长和防风险之间的灵活空间就会越来越小。因此，应该本着“法治为基础，适度灵活性”的原则，制定我国的地方政府债务政策。
一是坚持以法治为基础，对地方政府债务依法约束
美国作为2008年国际金融危机的发源地，其经济受到沉重打击。尽管如此，美国的政府债务严格依照法律规定，不得随意扩张。美国的州一级政府可以发行债券，但伴随着严格的监管。监管主要内容包括事前监管和破产机制。事前监管指通过立法对地方政府的借贷活动做出规定，具体规定有：借贷只能用于长期公共资产投资，一般不能用于政府的日常支出；对借贷的关键变量事先做出限制，包括财政赤字、偿债比率、担保上限等；要求预算过程公开透明，对财政账目进行公开的审计，定期发布财政债务信息。此外，建立了完善的破产机制。地方政府如果出现债务违约，将进入到破产程序。破产机制的设计考虑公共机构破产与私人机构破产的不同，既要保护债权人的利益，又要注意维持政府提供的基本公共服务。目前美国的破产法仅允许市和市以下地方政府宣布破产，不适用于州政府。在完善的法律约束之下，美国地方政府债务的权责利较好地匹配，风险合理分散，减少道德风险。
对于我国地方政府债务问题，也应在完善法治的基础上进行合理的约束。首先，从法律层面赋予地方政府发债权。鉴于地方政府负债巨大已是既成事实，承认此事实并不会减轻地方政府的责任，反而有利于让地方政府承担其债务责任。其次，严格地方政府的债务管理。对于债券融资所投资的项目，从事前、事中、事后多个环节进行监管，使之高度透明化。发挥地方人大对于政府发债的约束力，培育独立的会计师事务所、项目评估机构、信用评级机构等，为投资者提供客观中立的各类信息。
二是充分认识到转型的意义和难度，减少政策灵活性
当前中央政府对于保增长非常重视，担心增长速度下滑过快。其实这涉及到怎么看到转型期的问题。任何一个经济体，从开始经济起飞到最终成长为发达经济体，都需要经过一次次转型。这一过程无论长短，都会是比较痛苦的。它意味着新的产业逐步取代旧的产业；旧的产业逐步退出市场。劳动者们因不再适应新的市场需求要么退出劳动力市场，要么需要进行新的职业培训。很少有国家是在极短的时间内高速、顺利度过转型期的，我们应该给予经济增速放缓以更耐心的心理准备。
同样以美国为例。随着本世纪初互联网泡沫破灭，美国开始出现实体经济增长潜力不足。紧接着因过度依赖房地产和金融业，金融过度创新而产生金融危机。危机对实体经济的打击很大，但同时也是市场发挥优胜劣汰机制的时候。一些低效的企业退出市场，一些过剩的产能被淘汰，资源重新处于高度流动的状态，并积极向最富有活力、代表未来发展方向的领域聚集。这一期间，美国除了用积极的货币政策放松银根外，较少使用其他刺激性的政策，对于债务政策更是采取了依法实施的做法。
就我国地方政府债务管理而言，当前应坚持适度灵活的原则，不必急于全面放松。应提高对GDP增速下降的容忍度。避免一些落后产业借着宽松的政策死灰复燃，甚至继续扩大，带来更大的麻烦。也避免人为地增加经济的波动，到后来失去了市场自身的调节作用。
（作者系国家行政学院经济学教研部教授）
（来源：行政管理改革）
