摘要：目前工程造价市场化改革已经进入破冰阶段，工程造价管理体系和制度将打破计划经 济留下的种种弊端，由市场做出选择和决定。本文在梳理国外典型国家工程造价市场化模式 和我国工程造价运作特征的基础上，从清单计量计价规则、综合单价、定额、生产要素价格等 方面，分析我国工程造价市场化改革存在的问题并提出相关建议。

1.引言

住建部在《关于印发工程造价改革工作 方案的通知》（建标办〔2020〕38号）（以下简称 “38号文”）中提出，坚持市场在资源配置中起 决定性作用，正确处理政府与市场的关系，通 过改进工程计量和计价规则、完善工程计价依 据发布机制、加强工程造价数据积累、强化建 设单位造价管控责任、严格施工合同履约管理 等措施，推行清单计量、市场询价、自主报价、 竞争定价的工程计价方式，进一步完善工程造 价市场形成机制。纵观我国工程造价管理工 作发展历程可以看出，38号文是对《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标 〔2014〕142号）、《关于加强和改善工程造价 监管的意见》（建标〔2017〕209号）等文件的 继承和完善。完善工程计价制度、转变工程 计价方式是工程造价市场化改革的持续努力 方向。

2021年6月3日，《国务院关于深化“证 照分离”改革进一步激发市场主体发展活 力的通知》（国发〔2021〕7号）发布，宣布自 2021年7月1日起，在全国范围内取消工程造 价咨询企业资质审批。取消审批后，企业取 得营业执照即可开展经营，行政机关、企事 业单位、行业组织等不得要求企业提供相关 行政许可证件，这代表着十七年来关于造价 资质去留的问题终于有了明确的结果，也标 志着我国工程造价市场化改革迈出了重要 一步。

工程造价市场化改革背景下，为了实现工 程造价转向市场定价的目标，笔者结合自身工 作经验和体会，尝试从简并计量规则、清单全 费用综合单价、回归定额的本质、动态定额编 制、推进生产要素价格改革等方面，提出一些 有利于全面市场定价的工程造价市场化改革 的建议，希望对相关部门和企业形成有益的启发。

2　工程造价市场化运作的特征或要点

2.1　国外工程造价运作特征 

（1）英国

英国的市场化工程造价体系在全世界 范围内都具有深远的影响，其国内工程量计 算和计价规则采用英国皇家特许测量师协会 （RICS）与其它相关协会、学会联合发布的 SMM（英国建筑工程标准计算规则）、NRM1-3 （新的测量规则）。其中，NRM2是RICS建 议的最佳实践，其工程量清单项目划分简单， 针对特殊工程，还给出了一定的解决方法。英 国政府和RICS联合其它相关协会、学会定期 采集、编制和发布各地区的生产要素价格信 息和各类指标信息。企业层面，大多数承包商 均建立了基于自身特点的企业定额，并根据 上述生产要素价格信息和各类指标信息，编 制全费用综合单价清单参与项目的各个计价 环节。

（2）加拿大

加拿大作为英联邦国家，有全国统一的 工程项目编码（Masterformat工程项目标准 分解和编码体系），和全国统一的工程量计 算规则，这些规则与英国SMM高度相似，亦未发布政府定额（计价依据）。各建设工程相 关单位通过基于统一的项目划分及编码建立 的信息化平台进行各类数据的交换和共享， 为造价管理和市场化提供了极大的便利。主 要生产要素的价格信息主要由各建设单位 和施工单位整理所参建工程（按地域）的各 阶段造价成果，上传到指定平台，通过加拿 大工料测量师协会（CIQS）定期向各个地区发布。

（3）美国 

美国采用的是典型的市场价管理模式，没 有如英国、加拿大、日本和我国类似的工程量 清单规范和计价依据，其采用行业协会联合发 布的参考期内典型企业和工程的市场实际成交 价格和项目特征来测算造价。

（4）日本

日本的造价管理比较复杂，政府投资和 社会投资采取截然不同的管理模式。政府 发布了《建筑工程积算基准》等一系列的基 准性文件，并要求各级政府通过自身掌握的 各类政府投资工程的造价数据，结合相关行 业协会公开发布的生产要素价格信息，确定 拟建工程的造价。其造价管理所使用的定额 实行量价分开的制度，定额含量由行业协 会定期组织采集、编制、发布，生产要素价 格信息由银行、价格协会定期采集、编制、 发布。

2.2　我国工程造价运作的特征

我国香港的工程造价控制分为两个方面， 一方面是工程量计算规则，另一方面是生产要 素的价格。香港制定了本地区的工程量计算法 规，在统一的工程量计算规则和工程项目划分标准下，各参建单位均形成了符合自身实际需 求的造价管理办法，即包含可行性研究阶段、 方案设计阶段、扩初设计阶段、施工图设计阶 段、招投标阶段、施工阶段等各阶段的全过程 造价管理办法。香港地区没有各种定额（计价 依据）的政策性文件，生产要素的价格、分配、 供应均可充分自由地竞争，政府只在极少数时 间段内对极少数的生产要素价格进行管控或 干预。

我国内地与香港的工程造价运作差异 较大。自2003年以来，推出了清单计价规范 （GB50500及配套计量规范），目的是形成 “量价分离，市场主导价格”的应用场景。目 前，按主管部门、专业性质、编制程序和用途、 生产要素等分类，形成了规模庞大、内容繁杂 的定额计价依据体系，如因部委之间的管理 分工不同，形成了房建市政、交通运输、水利 工程、电力工程、民航工程等若干个行业体 系定额。特别是房建市政定额，在全国统一 消耗量定额的基础上，各省市自治区又进一 步编制发布了本行政区内的定额计价依据。通常，定额计价中的量由主管部门统一测定， 价由主管部门定期采集、编制、发布。因继袭 传统的定额法管理思路，我国的清单计价仍 采用不完全费用综合单价的模式，其中如规 费、税金等多项费用，仍然采用强制性计算 规则。

3　工程造价市场化改革的路径 

通过比较国外主要国家的工程造价市场 化模式与我国工程造价市场的差异，从以下 方面提出工程造价市场化改革存在的问题和解决路径。

3.1　简并清单计量、计价规则

目前我国的主要工程量清单为《建设工程 工程量清单计价规范》（GB50500-2013）及附属 计量规范（以下简称建设工程清单规范）、《公 路工程工程量清单计量规则》、《水运工程工 程量清单计价规范》（JTS/T271-2020）、《民航 专业工程工程量清单计价规范》（MH 5028- 2014）等等，本节以建设工程清单规范为例展 开有关讨论。目前建设清单规范共有房屋建筑与装饰 工程、园林绿化工程、爆破工程、构筑物工 程、市政工程、城市轨道交通工程、仿古建筑 工程、通用安装工程、矿山工程等九本配套 的工程量计算规范（GB50854-GB50692）。理论上应由分部分项工程构成上述清单计 量规范的主体内容，但我国目前的实际情况 是，在分部分项清单分项划分维度基础上， 增加了施工部位、施工内容、施工工具、施工 形式等维度，造成了建设工程计价规范的复杂性。

现有计量、计价规则中，同类项目在不同 专业之间存在冲突，而且计量方法和计量单 位存在差异，给使用者带来很大的困惑，也 容易在实际使用过程中产生很大分歧。例如， 《房屋建筑与装饰工程计量规范》中表E.2现 浇混凝土柱（编号：010502）中矩形柱、构造 柱、异形柱三个清单项的差异，仅在于异形柱 的项目特征描述中增加了“柱形状”这一项， 其余内容完全一致，但矩形柱和构造柱同样 有“形状”，只是它们的形状描述体现在了清 单项目名称中。如此使得使用者在使用过程将随时面临三个清单项的选择，给工作带来一定 困扰。从语言逻辑上来说，矩形柱只是异形柱 的一个特例；从经济角度来说，对于同样的分 部分项工程，根据其不同的位置、形状、长度 等划分的清单项目，其价格差异和离散性并不大。

为了解决上述问题，可以将表E.2中的三个 清单合并成一个清单，并在项目特征中增加柱 形状项，统一现浇混凝土柱这一个清单项目的 小分类。这样使用者在使用过程中仅需将形状 这一在计量过程中必须要反复使用的要素填 写到柱形状这一项目特征中即可。按照上述思 路，《房屋建筑与装饰工程计量规范》中表E.2 亦可以与《仿古建筑工程工程量计算规范》中 表D.1的矩形柱、圆形柱（多边形柱）、异形柱 三项合并成一项，实现跨专业工程计量规范的 简化。综上，笔者建议充分研究现有九个工程量 计量规则，将其中存在于项目名称中与施工部 位、施工内容、施工工具、施工形式等多余的有 关维度提取出来，进行整理，并进行适当地删 减，对于无法删减的因素可以将其添加到项目 特征中。以此简并现有计量规则，统一同类项 目的计量方法和计量单位，提高计量成果的准确性。

3.2　采用全费用综合单价

我国目前仍采用不含规费和税金的不完 全费用综合单价的模式。这是因为定额计价的 影响在我国根深蒂固，推广清单计价的近20年 实践应用中，已经出现了以定额计价为核心、 清单计价为外皮的“夹心”现象。这种传统的 不完全费用综合单价法存在计价过程繁琐、效率低、不利于管理问题，在组价的过程中要按 照建设工程清单规范编制工程量清单文件，又 要按照不同地区、不同行业、不同阶段的定额 计价依据编制相应的综合单价，在此过程中， 清单和定额的计量规则和单位往往不同，需要 二次计量。组成价格的因素与市场实际存在差 异，不符合国际规则，不能体现不同承包主体 的法定税率差异。规费和税金是法律法规制定 的费用，对于注册类型和规模等不同的主体， 其具体缴纳的费用明细均由一系列政策文件规 定，并且都有相应的行政主管部门负责法定的 管理工作，如实缴纳规费和税金是企业的责任 和义务，笔者认为不应在计价文件中做单独的 要求。 

为此，应该认真研究英国的SMM和 NRM，借鉴利用其市场化的特点，对我国的 建设工程清单规范中综合单价的组成因素进 行调整，使其回归清单计价的基本原理和思 想，推动30号文和142号文提出的主要目标的实现。

3.3　回归定额的本质 

现存定额计价依据体系存在着消耗量和 生产要素价格水平偏离市场实际情况，无法随 着市场变化及时更新、定额作用被无限扩大、 被严重依赖等问题。因此，人们普遍产生了定 额是计划经济的产物、定额禁锢企业创新发 展等错误的认识。事实上，如果站在管理科学 发展历程的角度，探析定额的本质就会发现， 定额是由美国管理学家泰勒在日常企业管理 理论和方法中为提高工作效率而提出的，是正 常社会劳动条件和合理时间下，进行生产经营 活动时，在人材机等方面所消耗的资源的数量标准。掌握定额的本质后，就可以从定额的 形成机理和应用机理角度对现有定额进行一 定的调整，如编制动态定额、开拓定额子目来 源、为先进的施工企业编制企业定额提供指导等。

解决上述问题的关键点是构建可以与实 际交易市场实时关联的国家工程造价信息管理 系统和平台。在平台构建时，应充分吸收上海 市建设工程行业推广应用人材机数据编码的 经验，编制和发布《国家建设工程人工、材料、 设备、机械数据编码标准》，统一生产要素在 全国各地区、行业的代码；平台要整合简并清 单计量、计价规则、定额计价依据，定额计价依 据（包括地区、行业定额、企业定额、清单组价 子目等）需统一采用《国家建设工程人工、材 料、设备、机械数据编码标准》；此外，平台要 将施工企业、造价咨询企业、劳务公司、材料和 设备经销商等相关单位纳入接入范围，以行政 管理的方式要求施工企业和造价咨询企业上 传符合平台标准的各阶段造价成果文件，吸引 劳务公司、材料和设备经销商等相关单位上传 其人工、材料、设备、机械等生产要素的价格 信息。

在满足上述平台要求的情况下，平台将可 以根据相关单位上传的成果文件和生产要素价 格信息定期汇总、编制、发布某一特定地区、行 业的短周期（月、季）动态定额。

3.4　生产要素价格改革

改革开放以来，我国的生产要素价格管理 经历了重大的变革，成功完成了从“完全计划 经济为主、市场经济为辅”到“以市场经济为 主、以法律授权定价为辅”的转变。但在工程造价领域，特别是定额计价依据应用的过程 中，尚存在着严重的非法定授权定价的行为， 如人工工日单价、主要工程材料单价、工程机 械设备租赁费用等，上述生产要素的价格管 理并不在《价格法》的规定之中。《价格法》第 十八条规定，下列商品和服务价格，政府在必 要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一） 与国民经济发展和人民生活关系重大的极少 数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的 公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格。存在着非法定授权定价行为的主要原因，一方 面是定额的作用被过分放大。另一方面也是我 国建设工程行业长期过度依赖定额计价依据， 在工程管理中严重忽略动态管理与合同管理 所致。

以人工工日单价为例，人工工日单价是 工程造价市场化改革的痛点，也是重点和难 点。我国的工资制度经历了纷繁复杂的演变， 现在基本上形成了国企准市场制度、市场制 度、行政制度、半行政制度。在多种制度的管 理和约束之下，我国现行各类定额计价依据中 的人工工日单价完全与市场供求关系脱钩。近五年来，市场化的人工工日单价是定额人 工工日单价的2-4倍之多，一些特殊行业高达 8-10倍之多。因此，在工程造价市场化改革的 过程中，应改变人工工日单价的定价机制，规 范工日单价的结构和组成，完善工人职业化 改革，尊重和反映市场供求关系。例如可以运 用统计学方法，通过社保系统、个人所得税系 统、农民工工资支付监管系统采集、分析人工 工日单价数据，并将人工工日单价数据输入到国家工程造价信息管理系统中，动态地发布 人工工日单价。

工程造价咨询资质取消以后，工程造价市 场化改革已经越来越急迫和重要。目前工程 造价市场还存在不少问题，但只要广大同业转 变工程造价市场原有的固有观念，推动以动 态管理与合同管理为中心的工程造价市场管 理，用市场化机制管理工程造价市场，就一定 能够突破重围，取得工程造价市场化改革的 成功。

作者：刘晓东  (招标与造价特邀创作人)