实际招标工作中，招标人出于现实原因有时会主动或被动地选择合并招标或拆分招标模式实施项目发包，由于目前上位法未对这两种模式作出具体规定，各地区基本属于摸索阶段，实操中五花八门，稍有不慎就容易构成违法违规。本文尝试对合并招标和拆分招标的类型进行界定，并分析各自优缺点，结合具体案例总结合并招标和拆分招标应该注意的问题，希望能为推进招标投标改革实践带来有益参考。
一、合并招标和拆分招标的分类和有关规定
在国家层面，《必须招标的工程项目规定》（发展改革委令2018年第16号）第五条，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第八条对判断合并招标作了相关规定。而在地方，近几年随着招标投标改革实践不断推进，上海、广州、深圳等地纷纷制定地方性规章政策对探索批量招标、预选招标等模式给予支持。总体来说，合并招标在空间维度上通常包含两层含义：一种是横向的合并，即不同项目合并，常见于具有相同性质的同类建设项目集中招标，如同一时间段实施的多条城市道路合并招标，经常性房屋修缮、年度市政设施或水利设施维修维护等工程预选招标等。另一种是纵向的合并，即同一项目全寿命周期不同环节或不同招标类别的合并，如工程总承包、全过程咨询、项目法人+EPC招标模式等。
与合并招标相比，拆分招标的情况更为复杂。《建筑法》第二十四条、《招标投标法》第四条、《招标投标法实施条例》第二十四条等对项目拆分作出了严格限制。由于缺乏法规政策支持，实践中稍有不慎就容易违反法律法规禁止性规定，招标人往往对拆分招标表现得十分谨慎，实施前通常需要预先征询立项部门和招标投标监管部门意见。一般来说，拆分招标根据实施时间可分为三种情形。第一种是对一个招标项目划分成多个标段同时进行招标，如某个地区园林绿化管养工程分区域划分标段开展招标，该模式要求各标段招标必须同时进行。第二种是就一个立项的项目分期进行招标，如成片开发的房地产项目分成几期逐期实施招标和建设。该模式强调各期工程招标有较长的时间间隔，一般要求前一期工程完工后再开展下一期工程招标。第三种是一个立项项目细分成若干子项或专业工程分别单独招标，如一个大型建筑项目的智能化工程、消防工程、景观工程、外墙亮化提升工程分别单独实施招标。选择该模式各专业工程招标可以同时进行，也可以间隔一定时间按先后顺序进行。
二、合并招标和拆分招标的优缺点
在实际招标工作中，合并招标往往能够降低交易成本，减少招标重复率，提高招标效率，增强潜在投标人参与竞标的积极性，为中标人节约投标成本的同时也使招标人受益。另一方面，合并招标难以兼顾单个招标项目的需求差异，并且提高了对潜在投标人的要求，削弱了中小企业中标机会，可能导致强者越强，弱者越弱，不利于市场健康发展。
与之相反，拆分招标的优点在于能满足招标人的个性化需求，提高工程质量，缩短工期，分散风险，同时让更多专业型建筑企业参与进来，促进了市场发展，而且通过分期实施还能有效缓解投资人的资金压力。但拆分招标缺点也十分明显，不但增加招标成本，而且由于各中标人在推进项目建设过程中常常相互干扰，沟通协调难度进一步增大，对招标人的管理能力提出了较高要求。
三、合并招标和拆分招标应注意的问题
（一）立项阶段提前进行合并和拆分是解决招标合法性的有效途径
建设单位往往在实施阶段谨小慎微，如果能提前做好规划和论证，在立项阶段解决项目合并和拆分问题，无疑会使后续招标工作更加顺畅。如某国家级经济开发区根据多年土地一级开发项目经验，把同一片区内多宗地块土地平整工程合并立项，既能发挥项目规模效应，又能在项目内部实现土方平衡，大大降低投资成本。而某地区新建城市市政道路项目，建设单位考虑到不同行业行政主管部门对相关专业工程建设标准有不同要求，为方便实施和后续管理，在立项阶段按照道路及市政配套工程、绿化工程、雨污管网工程等分开进行立项，既符合行业监管要求，也保障了项目质量。虽然立项阶段解决项目合并和拆分作用明显，但是前提条件较苛刻，建设单位通常要积累丰富的同类项目经验并且在决策前须充分掌握较全面的信息，同时由于工程建设项目的复杂性和紧迫性制约，实践中能在立项阶段实现合并和拆分的项目只占很小一部分。
（二）实施阶段存在主观善意或恶意是判断合并和拆分合理与否的重要依据
项目立项完成后，在实施阶段是否进行合并招标和拆分招标，主要取决于招标人的主观决策。此时，在缺乏法律依据和政策支持条件下，招标人是否存在主观恶意成为判断合并和拆分是否合理的重要依据。法律上对善意与恶意的含义主要界定在“信息对称或不对称”（“知或不知”）范围内，而具体到招标投标活动中主要是通过诚实信用原则加以规制。实践中，招标工作往往存在两难，虽然《招标投标法》立法原则在公平与效率之间更强调前者，但项目实施过程中建设单位常常更关注后者，既要求合规又要求高效。有时候选择合并招标和拆分招标模式的背后并不是腐败行为，而是单纯为了高效，为了更有利于项目推进。如某地代建中心负责的政府投资新建的学校项目，考虑到工程专业性一般把外电项目单独招标，但单个外电项目招标时由于标的较小经常出现多次流标最后申请更改发包方式的情形，不但耗时费力且常常引起审计关注，后来代建中心总结经验教训，将同一时期实施分属不同立项的多个学校、图书馆项目的外电工程打包合并招标，顺利解决了该问题。笔者认为，该合并招标出于主观善意且未违反相关法律，应予以支持和肯定。而恶意的合并和拆分常包含不法意图，如利用合并招标或拆分招标方式限制或排斥潜在投标人，掩盖非法目的，应严格惩处。
（三）招标过程中防范和化解法律风险是实现合并和拆分预期的基本要求
实施合并招标和拆分招标最基本的要求就是不得违反法律法规禁止性规定。招标过程中防范和化解法律风险关键点之一就是不得通过合并和拆分随意抬高或降低对投标人的资格要求。
一般来说，合并招标最主要的法律风险是提高对投标人的资格要求，如横向合并时把资质等级要求不同的项目合并后将较高资质等级作为投标人合格条件的情况；纵向合并招标的项目要求投标人同时具备多项资质资格又不接受联合体投标的情况均涉嫌限制或排斥潜在投标人。因此，横向合并时一般只在规模等级相近的项目进行，合并前后应不改变具体项目对潜在投标人的最低法定要求，即不应提高对投标人资质资格条件要求；当然为发挥合并招标的作用，招标人可以依据合并后的规模特征合理设置综合评审因素进行择优。值得注意的是，如果合并后招标失败，此时招标人要审慎处理，认真分析招标失败原因，加强市场调研，确保有足够数量符合资格条件的潜在投标人，重新启动招标应修正招标方案，必要时应取消合并，按单个项目实施招标。
相对而言，拆分招标的法律风险更具隐蔽性和复杂性。由于拆分招标虽然拆分了项目，但是拆分后也都进行了招标，则不属于“化整为零规避招标”的情形，其法律风险主要体现在两个方面：首先，拆分招标也存在限制或排斥潜在投标人的风险，该风险在拆分标段招标项目中较常见。实践中拆分标段项目对投标人的要求经常标准不一，有的项目要求“兼投不兼中”，有的甚至要求“不能兼投”。笔者认为，投标人作为市场竞争主体，有经营决策自主权，“不能兼投”实际剥夺了潜在投标人投标多个标段的权利，涉嫌违反《招标投标法实施条例》第二十四条“利用划分标段限制或者排斥潜在投标人”，同时降低了充分竞争，使流标风险增加。有鉴于此，“不能兼投”在目前招标实践中已较为少见。而对于是否支持“兼投不兼中”,执行过程中业内也存在不同观点。笔者认为判断是否允许兼中的最主要考虑因素是投标人是否具备承接多个标段（包）的能力以及授予中标人多个标段（包）是否更有利于招标人，出于公平公正考虑，将对此进行判断的权利赋予评标委员会可能更容易为各方所接受，实际上《评标委员会和评标方法暂行规定》(七部委令第12号)第三十九条也作了类似规定 。因此不建议招标人在编制招标文件环节就对此作出限制。
其次，拆分招标的法律风险更多地体现在肢解工程违法发包，该风险常存在于企业投资项目。由于追逐自身利益最大化的动机驱使，企业常常想方设法加快推进工程建设，实践中一般在拿地后会把基坑工程先单独发包，而住建部在回复广东省住建厅《关于基坑工程施工单独发包问题的复函》中已明确指出“建设单位将非单独立项的基坑工程单独发包属于肢解发包行为”。为规避该风险，部分企业利用立项部门对企业投资备案制项目审查普遍较宽松（主要采取形式审查）的情况，先把基坑工程按某某项目一期单独进行立项备案，而把主体工程作为二期另外立项。更有甚者，两期招标间隔时间较短，基坑工程未完工马上开展主体工程招标，且两期工程的实际承接单位最后为同一施工队伍，这其中实际存在较高的法律风险，有关单位和部门应引起警惕。
（四）执行过程中厘清项目边界，严格管理是保障合并和拆分效果的强力抓手
注意把握和细分各建设项目之间的边界，这对合并招标项目来说尤为重要。某产业园区有两个相邻地块商业开发项目，各地块的建设单位分属不同独立法人，为统一规划和开发建设，两个地块的建设单位经协商决定将各自地块打包进行招标，执行过程中两个建设单位共同委托一家招标代理机构联合进行招标，招标文件中既设置总价控制价，也对各子项目设置了控制价，确定中标人后在合同中约定就各自地块分别与中标单位签订合同和办理结算。对于合并招标，为保障合并招标效果，首先必须明确招标人（或招标代理），同时考虑后续合同签订及合同履行事宜，其次要厘清项目边界，严格做好项目管理和资料归档工作，以便项目分阶段办理竣工验收和结算付款。
而对于拆分招标而言，除明确拆分后的项目边界外，更重要的是注重加强项目间的统一协调和管理。拆分后各子项应有效衔接，分标段同时实施的项目应确保各标段内容全面覆盖整个项目范围，不留空白；分期建设的项目要注意在合同中约定前期完成的工程需要提前考虑预留后期工程接口，为后续工程的开展提供便利；分专业同时建设的项目各交叉工作面要减少相互干扰，建设单位要建立和完善高效便捷的沟通协调机制，及时消除各专业间的冲突，以便于共同推进项目建设，实现建设单位关于整个项目的管理目标。
综上所述，实施合并招标和拆分招标，作为第一责任人，招标人一定要注意以上问题，提前谋划，全面考量，坚决不触碰法律红线，不逾越道德底线，合理选择合并或拆分类型，才能充分发挥合并招标和拆分招标的优点，实现招标目的。同时，相关部门要结合招标投标改革实践及时完善招标投标法规政策，给予招标人更多指导，让合并招标和拆分招标活动更加规范有序。
