准确确定项目属性有利于明确政府采购合同中各方当事人的权利义务、确保合同的法律效力。本文认为，对于实践中容易混淆的采购项目,在遵循有利于采购项目实施的原则的同时，应按照实质重于形式的一般原则确定项目属性。
引例：某单位的一个政府采购项目系通过竞争性谈判方式采购门禁系统（一卡通系统），项目采购公告中要求供应商具有建筑智能化工程专业承包资质，采购文件中所附的合同样本为货物采购合同，经谈判后确定了成交供应商，成交价为200万元，其中设备价格180万元左右，大部分为外购设备，安装调试费20万元左右，采购人和供应商签订了一份货物采购合同，设备安装调试过程中，采购人要求更换了部分设备，事后，供应商报送的结算价为240万元。对该项目究竟是按货物采购还是工程采购予以结算，审计人员与有关人员存在分歧，随之产生的问题便是如何确定政府采购项目的属性。
一
与政府采购项目属性界定有关的规定
《政府采购法》规定的政府采购包括采购货物、工程和服务，在采购对象比较单一的情况下，容易确定采购项目的属性，如购买一幢房屋就属于采购货物，要求新建一幢房屋就属于采购工程，但在遇到像引例中的采购时，就不是那么简单的事情了。我国现行法律法规等文件中有关政府采购项目属性的规定主要有以下几部。
1.《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）
该办法第七条规定，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性，按照该目录无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。前者比较容易，而后者即如何把握有利于采购项目实施的原则，则可能因人而异，无法形成完全统一的认识。
2.《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，下称214号文）
该办法第二十四条第三款规定，综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30％至60％，服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为10％至30％。采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。
3.《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号，下称《目录》）
该目录将政府采购的品目分为货物类、工程类、服务类三大类，其中的工程类包括建筑物施工、构筑物施工、专业施工以及建筑安装工程等9类，而建筑安装工程又包括了智能化安装工程等9类安装工程，再往下细分，智能化安装工程又包括智能卡系统工程、其他智能化安装工程等。
4.《建设工程分类标准》（GB 50359—2010）
根据该标准的规定，智能化工程常见于各类建筑以及机电工程。实际上，随着科技的发展，各类工程都有可能包含智能化工程，如现代化的高铁、水坝等土木工程都包含了智能化工程。
5.《智能建筑设计标准》（GB 50314—2015）
根据该标准的规定，智能化系统工程的设计要素之一是公共安全系统，公共安全系统包括安全技术防范系统，而门禁系统的作用在于控制人员、物的出入，属于安全技术防范系统的一部分，所以门禁系统的设计施工应同时符合《智能建筑设计标准》和《出入口控制系统工程设计规范》（GB 50396—2007）等的规定。
6.《建筑业企业资质标准》
2015年施行的该标准规定了电子系统工程、建筑智能化工程包括安全技术防范系统、智能卡应用系统。具有电子与智能化工程专业承包资质的企业可以承包电子系统与建筑智能化工程。
7.最近尚处于征求意见阶段的新版《建筑业企业资质标准》
在该征求意见稿中，住房和城乡建设部将原先的建筑企业资质标准进行了整合，其中的建筑机电工程专业承包资质标准及承包工程范围包括了原先的电子和智能化工程，可以理解为与建筑物相连的电子和智能化设备都属于建筑机电工程的施工内容。
8.《建筑法》
该法规定除了特定的建筑活动外（主要见于该法附则的规定），在中华人民共和国境内从事建筑活动应当遵守该法，而所谓建筑活动除了常见的各类房屋建造外，还包括房屋附属设施及配套的线路、管道、设备的安装。
二
门禁系统采购实践中对项目属性的认定
经检索公开发布的门禁系统采购公告信息后发现，实践中不同采购人对于门禁系统采购项目，既有按照货物进行采购的，也有按照工程进行采购的，法院的司法判例亦有不同的裁判观点，概述如下。
1.作为货物类采购
（1）在一则2021年哈尔滨工程大学图书馆门禁系统采购及服务的公告中，采购人将门禁系统采购直接表述为货物采购，包括对门禁系统的安装、调试，虽然没有对磋商申请人（供应商）的资质（工程承包资质）提出特别要求，但采购人又在公告中称“供应商应充分了解本项目的实际情况、道路、储存空间、装卸限制及任何其他足以影响报价的情况，任何因忽视、误解情况或未参加踏勘现场而导致的索赔或工期延长申请，采购人将不予接受”，此处“工期”的用语带有明显的工程施工的特征，似乎又将门禁系统的安装当作工程施工了，可见公告本身存在一定的前后矛盾之处。
（2）在一则2022年公安部网安局采购门禁系统的公告中，采购人要求供应商完成安装、调试，但并没有对供应商的资质（工程承包资质）提出明确要求，可见，该采购人也是将门禁系统的采购认定为货物采购。
2.作为工程类采购
与上述做法不同，在2021年上海市高级人民法院门禁系统设备购置及更新改造的公开招标公告、2022年中国银行股份有限公司陕西省分行本部办公大楼门禁系统升级以及安装整改项目招标公告中，该两家单位均要求投标人须具备电子与智能化工程专业承包二级或以上资质，有关工程专业承包资质的要求显然都属于对工程施工单位的要求，可见该两家单位是将门禁系统的采购认定为工程采购的。
3.人民法院对于门禁系统采购合同（含安装）的定性
与实践中各采购人做法各异的情形类似，人民法院在认定含安装内容的门禁系统采购合同的效力时也有不同的观点，大体分为两种观点：
一是作为买卖合同并认定合同有效，如在玉林市英达尔电脑有限公司与广西天策投资有限公司买卖合同纠纷一案中，法院认为案涉安防监控及报警系统（含门禁系统）合同属于买卖合同，虽然需要安装，并不因卖方不具备电子与智能化工程专业承包资质而无效。
另一种观点是作为工程施工合同并认定合同无效，在宁波爱健轴承有限公司、浙江易安智能科技有限公司建设工程施工合同纠纷一案中，法院认为原、被告之间签订的《智能化系统施工合同》因原告未取得电子与智能化工程专业承包资质，违反了法律强制性规定而无效。虽然该案中《智能化系统施工合同》所涉的系统还包括有线电视系统、公共广播与背景音乐系统，但这些与门禁系统一样，同属于智能化系统，按照法院的观点，智能化系统的安装都需要由取得专业承包资质的企业进行，否则施工合同无效。
三
确定政府采购项目属性有关问题的分析
引例中有关人员对门禁系统采购项目属性认识不一的原因在于一方对货物采购和工程采购的区别把握不准、对判断项目属性的原则理解不深、对国家有关强制性规定的认识不到位。
1.货物采购和工程采购的主要区别
采购一项工程必然涉及原材料、设备等货物，但是因为分属于货物采购和工程采购而有所区别，其主要区别在于货物采购后的处理和发挥功能的方式不同，采购工程中涉及的货物在采购后还必须要按照一定的技术规范进行施工或安装才能发挥其效用，也就是要将采购来的货物添加到特定的建筑物、构筑物之中或之上。例如，同样是采购一台监控设备，如果只需要将该监控设备放置于桌面，用自带电源插头连接到电源插座即可，则此项采购属于货物采购，而如果要将此监控设备安装到房间天花板或墙面上，就涉及如何固定、如何连接电源等工序，这些工作都有相应的操作和验收规范，此类活动就属于实施安装工程，相应的采购属于工程采购。
2.确定项目属性应遵循合法性原则
《民法典》第八条规定民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗，订立合同同样如此，并且，为了最大限度地确保当事人订立的合同的合法性，《民法典》为不同类型的合同设定了不同的权利义务框架，以指引当事人按照法律规定的基本内容设定具体的权利义务。确定政府采购项目属性就是为了确定合适的合同类型从而确保合同的合法性，可见，虽然《目录》规定按照该《目录》无法确定采购项目属性则按照有利于采购项目实施的原则确定，但合法性原则应为项目属性认定时必须遵守的默认前提。
虽然现行法律出于保护交易的立法思路，没有将所有的不符合法律规定的合同一概认定为无效，但是违反了法律法规强制性规定的合同一般是无效的。在工程施工领域就是如此，任何与工程施工、安装有关的工作都必须交由有承包资质的企业完成，否则施工合同将无效。
从当事人的角度出发，按照其订立的合同的书面意思也许对其是方便、有利的，例如采购门禁系统的价款确实主要用于购买设备，由卖方一并提供安装、调试费用就不高，实践操作起来也看似可行、方便，省去了对卖方安装资质的要求和审查，但是合同当事人忽略了法律对于民事活动应合法的基本要求，只有合法的采购，才能真正有利于采购项目的实施。
3.按照实质重于形式的原则确定采购项目属性
引例中门禁系统的安装是要将采购的门禁系统设备与门安装、与电源连接从而与建筑物组合成一体才能发挥作用，门禁系统属于安全技术防范系统，而该门禁系统的安装属于电子与建筑智能化工程的范畴，因而，该类门禁系统的安装应由具有专业承包资质的企业进行。这也是引例中采购文件中规定供应商应具备资质的原因所在，据此，采购人应顺其自然地与供应商签订建设工程施工合同。虽然由于代理机构提供的合同样本为货物采购合同、签订的合同名为货物采购，但该合同的实质涉及智能化工程的安装，所以采购项目仍然应当确定为工程采购。
四
启示
无论是行政审计还是国有企事业单位的内部审计，其最终目标之一便是确保财政或国有资金的合法、正确使用。往上追溯，便是确保涉及资金的各类经济合同依法依规签订、履行。实践表明，当事人采购货物往往事先都明确了货物的品牌、规格、型号、数量等内容，货物采购合同也就没有必要设定货物变更条款。与之明显不同的是工程采购，由于工程需要按图施工，而工程设计时可能由于各种条件的限制而不能完全满足工程实际施工的需要，且工程建设一般周期较长，也会导致原先的设计不符合现实的需要，因而，工程采购合同中往往都约定了工程设计、工期、价款等事项的变更条款。
按照《政府采购法》的规定，政府采购合同履行过程中一般不得变更合同，例外情况主要有该法第四十九条规定的追加以及第五十条规定的可能损害国家利益和社会公共利益时应当变更，所以，政府采购项目属性的确定不仅关系到政府采购合同的类型及其合法性，也影响到合同的内容能否变更，从而影响到单位行为的合规性。针对引例中出现的问题，可以从如下方面加以改进。
1.代理机构应准确把握政府采购项目分类
按照我国《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定，编制招标文件或采购文件应具有一定的技术、经济等方面的专业人员和专业能力，实践中往往由代理机构代理政府采购行为，因而，代理机构应准确把握政府采购项目的属性分类，这首先是确定政府采购方式和法律适用依据的需要。如依据其项目特点拟采用竞争性磋商方式实施采购的，应按214号文的相关规定确定项目属性；如适合采购招标方式实施采购的，则按照有利于项目实施的原则确定项目属性。《政府采购法》第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。”所以，如果一项政府采购项目属于采购工程，并且是通过招标投标方式进行采购的，则应当适用《招标投标法》的特殊规定，而不是适用《政府采购法》中有关招标的规则。再比如，如果涉及工程采购，则成交供应商应具有相应的工程施工或安装等资质。其次，招标或采购文件中都有拟签订合同的主要条款，只有确定了政府采购项目的属性，才可以提出对投标人或供应商的资格要求，才可以有针对性地依据相关法律规定设计拟签订合同的主要条款，同时要确保招标或采购文件中的合同文本与项目属性相对应，避免引例中出现的名为工程采购却指引当事人签订货物采购合同。最后，如果发现招标、采购文件出现错误或不严谨之处，代理机构应及时地进行澄清或者修改，及早发现和解决问题。
只有准确把握政府采购项目的属性，签订正确类型的合同，才可能使合同的表面意思符合当事人的真实意愿，也即确保合同形式与合同实质相一致，并进而确保合同的合法有效性、单位合同行为的合规性。
2.合同审核部门要依据法律规定和招标投标文件或采购、响应文件进行审核
按照《政府采购法》或《招标投标法》的有关规定，采购人与中标、成交供应商签订的政府采购合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标、采购文件和中标人、成交供应商的投标、响应文件的内容一致，也即采购合同不得背离招标投标、采购、响应文件的实质性内容。因而，采购人或供应商应依据招标投标文件或采购、响应文件各自进行审核，确保所签合同与有关文件相符。当然，前提是有关文件不违反法律规定，如发现引例中的名为货物买卖实为智能化安装工程的情形，合同审核人员应与有关人员进行沟通，指导当事人签订智能化安装工程施工合同，避免使用错误的合同文本。
3.政府采购合同的变更要获得批准
依据《政府采购法》第四十九条的规定，政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。依据《政府投资条例》第二十三条的规定，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。因此，无论引例中的采购属性是属于货物还是工程，由于结算价超过了中标价的10%，应履行相关的批准手续。
