导语
11月8日，国务院发布《国务院转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），就规范实施政府和社会资本合作新机制提出重要指导意见。
据了解，该文件是自2014年PPP模式实施以来，政策层面上力度最大的一次调整，关系10多万亿PPP项目，对中国推广应用PPP模式影响深远。PPP模式新机制的“新”主要体现在回报机制、适用具体模式、重点领域、管理部门等多个层面。
在严防新增政府隐形债务的大背景下，未来适用PPP项目将会大幅减少，PPP模式不太可能回到前几年的火热，最有可能的结果是逐渐转入小规模长期持续。不过，特许经营与REITs相得益彰，有望打通新建、改扩建项目与存量资产盘活的壁垒。
PPP模式重启
据悉，今年年初开始，PPP模式进入“停摆”状态，财政部PPP中心项目库暂停入库，一些地方政府在整改以往实施的PPP项目。2023上半年不仅没有任何新增的PPP项目，老项目也基本宣布暂停，而截至目前，财政部PPP中心网站项目库仍处于“系统维护中”。本轮PPP项目的暂停和整改，也被业界称为“休克疗法”。
6月26日，审计署发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提到，通过抽查18个省市本级及187个地区的408个PPP项目，计划总投资1.53万亿元，发现部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。
一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。
二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。
三是建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元;10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。
11月8日，国务院发布《国务院转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），就规范实施政府和社会资本合作新机制提出重要指导意见。
这是去年11月财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）以来，国家部委层面再一次对政府和社会资本合作（PPP）模式出台规范运作文件。在PPP模式出现诸多问题而停滞的背景下，该文件被业内普遍认为是国家重启PPP的信号。
新机制，新在哪里？
PPP的本质是通过政府和社会资本合作，采取合理的投资回报方式，为社会公众提供更好的公共产品和公共服务。PPP模式新机制主要体现在回报机制、适用具体模式、重点领域、管理部门等多个层面。
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明确职责分工
新机制务实解决了以往十年间PPP项目实施过程中政府管理部门“不会管项目了”的困惑，明确了特许经营项目的管理职责分工，确立国家发展改革委牵头特许经营模式推进工作，要求地方各级政府负起主体责任、地方各级发展改革部门发挥综合协调作用、各级财政部门严格执行预算管理制度，同时重构了特许经营项目全生命周期的管理流程。
图片来源：中咨研究
2. 使用者付费，全部采取特许经营模式
政府和社会资本合作的重点领域，全部限定在有经营性收益的项目，自身没有经营性收益、投资回报依靠可用性付费的公共项目（如市政道路、黑臭水体治理项目）已不再适合采用PPP模式。
投资回报来源有时还需要穿透分析，涵盖由政府向用户统一收取后，再向特许经营者支付的费用。例如，很多垃圾固废处理或污水处理PPP项目，形式上是政府付费，穿透以后为政府代收费，项目全部或部分收益来自于使用者付费。
以往的PPP项目回报机制包括政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，实践中政府付费占了较大比例，有些项目虽名为可行性缺口补助，但本质也是政府付费，造成了政府隐性债务风险。新机制严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设-移交（BT）方式变相举债。
新机制明确，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
这样做可以直接减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目，造成隐性债务、代际不公平和不可持续，也可以减小社会资本特别是央国企工程公司“投资是假，承包是真”、更想拿项目而不太关心地方政府财力和可持续性等问题。另外，还可以减轻金融机构过度依赖央国企和政府信用。
3. 优先支持民企
新机制提出，优先选择民营企业参与PPP项目。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整。
具体来看，市场化程度较高、公共属性较弱的PPP项目（垃圾固废处理、垃圾焚烧发电，公共停车场，农业废弃物资源化利用，旅游农业等）由民营企业独资或控股；
关系国计民生、公共属性较强的项目（污水处理，城镇供水、供热、供气，城际铁路，智慧城市，数据中心等），民营企业股权占比原则上不低35%；
少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目（投资规模大、建设难度高的收费公路，城市地铁、轻轨和市域铁路，民用运输机场项目，油气管网主干线或支线等），应积极创造条件、支持民营企业参与。
图片来源：财科智库
对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与，同时也可以避免出现过去民营企业片面追求热点、盲目扩大投资等现象，引导民营企业聚焦实业、做精主业。
4. 严格审核特许经营方案
新机制要求，严格审核特许经营方案。其中，特许经营方案编制工作由实施机构牵头，可参考《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号文）等文件要求进行编制。
特许经营方案应通过项目需求分析，合理确定项目建设内容和规模，明确项目产出（服务）方案，可从项目全生命周期成本、产出(服务) 效果、建设运营效率、风险防范控制等方面对特许经营模式的可行性进行专题论证，为特许经营操作实施提供依据。特许经营方案审核工作可参考政府投资项目审批权限和要求，由发展改革等部门对项目履行审核手续，必要时可委托第三方专业机构评估。
在特许经营方案被批准之后，项目实施机构应通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者，并签订特许经营协议，明确双方责权利。特许经营项目应严格履行投资管理手续，对于政府采用资本金注入的项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对于由社会资本方投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或备案手续。
新机制，会带来哪些影响？
按照现有的政策，很多地区的财务承受能力已经逼近红线，在防范隐性债务的大背景下，不大可能调整财承空间，加之目前使用者付费的PPP项目少，而且可以采用地方政府专项债券等其他方式去做，不一定采用PPP模式，这也就意味着未来适用PPP项目将大幅减少，PPP模式也不太可能回到前几年的火热，未来最有可能的结果是逐渐转入小规模长期持续。
基建融资需要的是资金能力、协调能力、施工能力和合规性判断能力，而投融资和协调能力是横在民营企业面前的鸿沟，中短期内难以实现大规模补短板。而且民企过去几年投资PPP失败较多，兴趣和信心降低，融资难和融资成本高等问题还没有得到完全解决、地方政府对民企各方面的担心以及害怕自己担责等原因仍偏好央企。应该也不会像2014年起推广PPP的早期几年那样蜂拥而上。
新机制明确提出，积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。在我国目前上市的基础设施REITs中，特许经营权资产主要集中在高速公路、污水处理等领域，其特许经营期限均不超过30年。
新机制还提出，特许经营期限原则上不超过40年，不仅提升了特许经营权资产估值，也为REITs提供了更多符合发行条件的特许经营权资产；同时，基础设施REITs作为权益性融资，要求资产所属的项目公司100%股权通过资产支持证券，完全转让给公募基金，并在沪深证券交易所公开募集资金，为特许经营者实现资本退出提供了绝佳通道。
新机制还支持创新项目实施方式，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产。这项规定为众多文旅基础设施发行REITs提供崭新的思路，通过合理构建和实施特许经营方案，能够有效破解当前景区门票收入“收支两条线”的难题。
但新机制之下，原来项目库中的项目如何进行下一步，仍是市场人士的关注点。根据官方数据，目前累计开工建设PPP项目超5000个，投资额超8万亿元。
对此，文件表示稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。
