《政府投资条例》后首部PPP项目管理新规：发改委视角下的PPP项目投资和建设管理要求
——解读国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》
序言
今年4月公布的《政府投资条例》（国务院令第712号）于7月1日起正式施行，发改委在《政府投资条例》正式施行的同日发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规［2019］1098号，下称“1098号文”）。1098号文作为《政府投资条例》的配套文件集中反映了发改委作为项目审批主管部门对于PPP规范与发展的态度，对于PPP项目在可行性论证和审查、项目决策程序、实施方案审核、项目资本金制度、在线审批监管平台、违规失信行为惩戒这6个方面做出了明确要求，也对PPP项目与《政府投资条例》及《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号，下称“《企业投资条例》”）等上位法之间的关系给出了较为明确的答案。
纵观1098号文全文有两个特点：一是并没有提出全新的要求，主要是将《政府投资条例》相关的要求进行的梳理与细化。即使是1098号文发布后引起广泛关注的所有PPP项目均要开展可行性论证和审查的要求也是基于国务院18年的指导意见的进一步明确。二是发改委就规范PPP项目的发文与财政系统的发文有明显不同的侧重点。发改委和财政部职能职责与PPP均有关联，但两部委出台的PPP相关政策一直存在差异，此次出台的1098号文亦不例外。
1098号文出台的背景
1098号文开宗明义，文件出台的背景系贯彻落实基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险，加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性。
正如我们在《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称“《通知》”）的解读文章重大政府投资项目和重大PPP项目迎来新机遇——党中央国务院权威定调：用好地方政府专项债券政策工具，加大逆周期调节力度中指出的，在当前国内外环境不断变化的新形势下，固定资产投资发挥着经济的压舱石作用，对我国经济适应新常态、应对新挑战、培育新动能将起到支撑作用。从这一点来看，1098号文也是继《通知》之后对去年7月中央政治局会议提出的“基础设施补短板”定调的延续。1098号文发布的另一背景是防范化解地方政府隐性债务风险。对地方政府增量债务的管控，多渠道化解存量债务是政府去杠杆过程中的重要举措，1098号文中要求PPP项目严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定，不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险等方面都是体现防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署。
1098号文是贯彻落实《政府投资条例》的第一份政策性文件，1098号文明确要求各级发改部门严格按照《政府投资条例》、《企业投资条例》规定，并按照1098号文要求，抓紧完善本地区PPP项目管理制度，确保与上位法保持一致。鉴于上述两个条例的法律位阶（行政法规），目前与PPP相关的规定，包括部门规章、地方性法规、规范性文件等作为下位法，均受到这两个条例的规制。
下文我们将围绕以下4点对1098号文的主要内容进行梳理：1）所有拟采用PPP模式的项目均要开展可行性论证和审查；2）所有PPP项目纳入在线平台统一管理；3）“不规范项目”的惩戒；4）严格执行项目资本金制度的各项规定。
1.所有拟采用PPP模式的项目均要开展可行性论证和审查2014年以来，依据财政部相关政策，我国PPP项目遵循实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，即“两评一案”专题论证，PPP项目是否需要可行性研究论证和审批是近几年PPP发展中常见的问题，1098号文就这一问题给出了较为明确的答案。
2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）中提出规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目，发展改革委、财政部按职责分工牵头负责，“加强政府和社会资本合作（PPP）项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”。1098号文依据这一规定进一步明确PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障，其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可。所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证，通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。PPP项目不得以实施方案审查等形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序。
可行性论证是现代工程投资决策的基本方法体系，是对项目的全面系统论证。正如1098号文的要求，PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。
1098号文对于实行审批制管理的PPP项目、实行核准制的PPP项目和实行备案制的PPP项目的可行性论证和审查提出了不同的要求，而划分PPP项目是实行审批管理、核准制抑或备案制则是遵循《政府投资条例》和《企业投资条例》的相关规定：
实行审批制管理的PPP项目——采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定实行审批制。《政府投资条例》第九条规定：“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。”
实行核准制的PPP项目——《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）将固定资产投资项目划分为政府投资项目和企业投资项目，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，政府仅对企业投资重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。企业投资建设《政府核准的投资项目目录（2016年本）》内的固定资产投资项目，按照《企业投资条例》规定，实行核准制，须按照规定报送有关项目核准机关核准。
实行备案制的PPP项目——企业投资《政府核准的投资项目目录》外的项目，实行备案管理。
对不同类别的PPP项目可行性论证和审查应当遵循的要求总结如下：
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PPP项目类别
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可行性论证和审查要求
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实行审批制管理的PPP项目
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在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。
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实行核准制的PPP项目
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在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。
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实行备案制的PPP项目
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单独开展可行性论证和审查。
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实行审批制管理的PPP项目，根据《政府投资条例》的规定，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序报投资主管部门或者其他有关部门审批，我们理解上述可行性论证内容可以纳入可行性研究报告。对于实行核准制或备案制的PPP项目的可行性论证和审查具体如何发起和实施，由哪一方负责审查和批准在1098号文中并未明确，我们期待发改委在后续的文件中给予进一步明确指引，以使这一制度设计更具可执行性。
作为可行性论证和审查的后续保障措施，1098号文要求：“实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：（1）项目建设地点发生变化；（2）项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；（3）项目建设标准发生较大变化；（4）项目投资规模超过批复投资的10%。”项目变更需要重新履行的审核备案程序这一要求，落实了《政府投资条例》的相关规定，《政府投资条例》第十二条第二款：“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。”第二十一条：“……拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。”
对于“未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目”，发改委划归为“不规范项目”，不得开工建设。在1098号文关于PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理的规定中，另有一处关于“不规范项目”的划归，这与财政部规范PPP项目的侧重点有明显的不同，将在后文中详述。
2.所有PPP项目纳入在线平台统一管理1098号文要求严格执行《政府投资条例》、《企业投资条例》，除涉密项目外，所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台（下称“在线平台”）生成的项目代码分别办理各项审批手续，不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。
在线平台是《政府投资条例》和《企业投资条例》共同指定的法定平台，适用于全国各类项目（涉密项目除外）建设实施全过程的审批、监管和服务，包括行政许可、政府内部审批、备案、评估评审、技术审查，项目实施情况监测，以及政策法规、规划咨询服务等。在线平台于2017年2月1日正式运行，同年5月，发改委等18个部委共同制定并发布了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》。
除了在线平台之外，1098号文另外提出依托在线平台建立“全国PPP项目信息监测服务平台”，对于通过项目审批、核准或备案，以及可行性论证、实施方案审查的PPP项目，要通过平台公开项目信息，实现全国PPP项目信息定期发布、动态监测、实时查询等功能。
财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金［2019］10号）的规定，规范的PPP项目应当按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库。根据1098号文的规定，PPP项目除了要将信息录入财政部的全国PPP综合信息平台系统项目库、在线平台之外，还要将PPP项目信息录入“全国PPP项目信息监测服务平台”，“未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目”。除了上述全国性、综合性的PPP项目库之外，很多省市甚至县级地方政府部门均建有自己的PPP项目库，要求PPP项目入库，入库又被绑定为金融机构为项目融资的先决条件。政府部门忙于“建库”，参与主体疲于“入库”，难免存在浪费公共资源之嫌，在政府职能“放管服”的大背景下，随着两个条例和1098号文的施行，我们期待各类PPP项目库或PPP信息综合平台做好与在线平台的衔接工作，尽早建立包括PPP在内的全国投资项目统一管理平台。
3.“不规范项目”的惩戒1098号全文共有两处指出“不规范项目”：第（五）条未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设；第（十三）条未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。
对于何为规范的项目，今年3月份财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（下称“财金10号文”）已经作了明确的规定，不过发改委和财政部的侧重点有明显的不同：发改委规定的不规范项目，是从投资和建设管理角度出发的判断；而财政部则是从财政预算、绩效考核等角度来评判。
根据财金10号文的规定，规范的PPP项目应当符合以下条件：
1) 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
2) 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3) 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4) 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；
5) 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
6) 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：
1) 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；
2) 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；
3) 严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
4.项目资本金制度的各项规定在上文的分析中，不难发现1098号文的诸多要求与财政部关于PPP项目要求的侧重点有很大的不同，但关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定中，发改委延续了财政部的相关要求。
1098号文重申投资项目资本金对投资项目来说是非债务性资金，各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。目前各行业固定资产投资项目的最低资本金比例执行的是《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发［2015］51号），包括城市轨道交通项目最低资本金比例为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目为20%等等。去年7月中央政治局会议提出的“基础设施补短板”定调一定程度上为基础设施项目融资创造了相对宽松的融资环境，特别是在今年6月发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中规定“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，对于符合中央重大决策部署，满足国家重点支持领域的重点项目，且项目具有较大示范带动作用并具有较大收益的情况下，允许地方政府专项债作为项目资本金，缓解地方政府资本金不足的难题，吸收更多资金来确保项目建设的顺利完成。
同时，1098号文强调“PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险”。防范和化解地方政府隐性债务是近几年来的工作重点，上述要求早已在国务院，发改委、财政部、国资委等发布的文件中多次提交和强调，如国发［2014］43号、财预［2017］50号文、财金［2018］23号等。从这一规定来看，发改委的1098号文是延续PPP项目“防风险”和“稳增长”并举的政策导向。
除了以上要点内容以外，1098号文的以下内容也值得我们的关注：
1）指导监督PPP咨询机构资信评价工作，引导PPP咨询机构积极参与行业自律管理，指导有关方面通过充分竞争、自主择优选取PPP咨询机构。发改委要求PPP咨询机构严格执行《工程咨询行业管理办法》是否意在要求PPP咨询机构都具有工程咨询资质尚不明确。
2）不得排斥、限制民间资本参与PPP项目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。这是对发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资［2016］1744号）相关规定的重申，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。
3）要求政府依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务。根据PPP项目合同约定，政府应加强对社会资本方履约能力全过程动态监管，防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债，或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。
结语
1098号文的发布，一方面要求全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查，对提高PPP项目投资决策科学性、规范政府投资行为具有重要的意义；另一方面与财政部门已发布的相关PPP项目政策有所区别的问题，如纳入全国PPP项目信息监测服务平台等工作增加了项目参与主体的工作量，可行性论证和审查的实施和批准主体不明等问题也尚需细化，以稳定市场预期，真正使得PPP项目在防风险的同时起到稳增长的作用，助力PPP项目投资和建设的规范管理。
