PPP合作主体其实就是回答“由谁来合作”。PPP集聚了合作主体的资源、目标与优势来为公众提供公共产品或服务。
PPP的第一个“P”，代表“Public”，指“公共部门”，西方理论中公共部门一般包括政府组织和第三部门，以公权力和提供公共产品或服务为基础，并集中表现为政府活动及后果，在我国代表了政府。政府作为PPP主体中的重要一方，不是单独指政府的某一部门，而是有合作权的政府代表或通过法定指令授予政府部门的集合体，包括了项目决策部门系统、财政资金部门系统、建设监管部门系统、环境监管系统和社会管理部门系统等。PPP项目涉及这些系统部门间的横向合作，也涉及部门系统内部不同层级之间基于行政命令的纵向交流。由于我国传统公共管理是以政府职能为中心，遵从科层制设置的职能制度，各部门之间权责存在重叠现象，“政出多门”或“部门主义”的现象，存在着同层级政府之间、不同层级政府之间和政府内部部门之间的纵横向交流障碍，形成了信息不对称，会导致PPP项目在长达30年的合作中出现不同程度沟通障碍。因此，这就提出了政府组织在合作机制设置时，在政府之间和政府部门之间组成伙伴关系，做好伙伴政府公共管理组织的顶层设计，明晰政府伙伴组织职能框架，构筑统一、系统和有效的政府合作职能、政府监管职能、政府协同职能，从而形成专业化的政府合作组织、监管有效的政府组织和协同支持的政府组织。从而有效提升政府组织对PPP项目的公共效益、管理效率和经济效益。
PPP的第二个“P”，代表“Private”，翻译为中文时出现了“私人部门”、“私营部门”等，我国称之为社会资本是意译。因为“社会资本”概念由来已久，主要有五种解释，其中典型的是一个社会群体所具有的现实的或潜在的资源集合，即关系网络；个人拥有的社会资源结构；社会资本资源观是嵌入于社会结构中的可以在有目的的行动中摄取或动员的资源；社会结构中的资源，其核心是信任关系。
我国是以公有制为主的经济制度，国有企业在基础设施和公共服务领域占据着主导地位，因而PPP实践中，国有企业占据合作比例较大也就得到解释，这与西方资本主义国家完全不同。然而，市场经济基于供求关系、有效竞争和价值规律实现资源配置，形成了最具效率和活力的运行载体，其缺陷是参与的经济体易形成垄断，因而需要建立规则和政策来宏观调节。我国的PPP市场中出现的国有企业占据主导的现象，表明在PPP市场中存在着竞争不平衡和不充分问题，需要更好地从政策设计角度鼓励多种经济成份企业通过有效竞争、合作参与或联合参与组成合作伙伴，发挥市场配置资源的决定作用。因此，我国的政府和企业合作（Public Enterprise Partnerships，PEP）将会突破传统的以所有制观念划分市场经济合作伙伴的困境边界，形成目标相同、利益共享、风险共担和合作共生的繁荣市场。
PPP项目中的公众都是重要的参与者、消费者和监督者。“公众”广义上是指我国的所有个人、团体、组织等，狭义上指受公共投资建设项目影响的和对项目感兴趣的人。公众作为公共产品或服务的使用者，目标是寻求公共产品或服务的使用成本最小化；政府作为监督者、合作者，目标是实现公共价值的最大化；企业作为“经济人”投资者，目标是实现其利润最大化。研究中如果将政府、企业和公众组成“三维”主体的PPP分析系统，在PPP项目中，由于公共项目具有的资产专用性、自然垄断性和公众性，公私合作必然要满足社会公众对合作的知情权要求，其合作责任必然体现为提供高质量的公共服务，如图1B区。然而，由于参与方目标的非一致性，合作中政府或企业易于出现“道德风险”和“逆向选择”，从而发生主体责任不清、合作效率下降和利益冲突等问题，进而导致项目双方合作价值下降，造成公众利益损害，同时也影响到政府的制度安排，如图1C、D区。因而，PPP项目的合作主体和公众，虽然存在着价值观的目标分歧，也一样可以达到融合，这就要求政府和企业合作是为了实现公共利益最佳目标，公众满意服务，同时企业获得合理利润，如图1中A区所示。因此，PPP主体间的伙伴式合作关系特征确定了政府和企业合作主体的利益诉求边界。
PPP项目客体
政府和企业合作模式已经触及到我国各个公共服务领域。因此，需要对PPP项目与政府、企业的关系特征展开表征。
特征之一：合作周期长。PPP是以关系型契约方式合作融资、合作建设、共同经营和项目移交的全过程，PPP项目全生命周期是伙伴关系的发展、维系和可持续理论周期。在PPP项目招标投标阶段前期，由政府主导PPP项目的推进。政府将通过物有所值评价和财政承受能力评价的项目向社会寻找合作伙伴，这个阶段称之为伙伴的孕育期；在招投标后期，通过对潜在企业伙伴的综合能力考察，以及双方进行全方位的协商谈判，最后达成目标一致，签定特许权协议，正式建立伙伴式合作关系，这个阶段称之为伙伴谈判期；建设与运营阶段是政府与社会资本方按照契约落实权利、责任、义务的实施过程，也是基于满意、信任、承诺的伙伴关系创造价值的过程，这个阶段称之为伙伴全面合作期。最后长达10-30年的特许权到期，政府与企业解除契约，完成项目移交，伙伴关系宣告终结。因此，PPP项目的全寿命周期各阶段特征确定了伙伴关系建立、维系、终结的时点边界。
基于伙伴关系的时间维度，传统的PPP项目“物有所值”（Value for Money，VFM）评价仅考虑了项目投资价值的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），即简称“3E”评价方法，忽视了全生命周期中伙伴双方因增进信任、改善治理、提升服务和创新资源等价值创造能力评价，即伙伴关系价值（Partnership Value）。因此，从PPP活动的重要意义是价值创造视角，将传统PPP项目“3E”评价方法改进为的“3E+P”机制，构筑我国PPP项目价值创造模式。
特征之二：合作形式多样。政府和企业的合作实质是对PPP项目产权的分配，不同的合作形式是PPP主体产权配置不同的表现形式。PPP项目产权包括项目所有权、占有权、使用权、收益权和处置权。政府和企业方签订契约约定的产权结构不同，形成了PPP项目产权让渡特征的不同。企业方产权比例越高，PPP项目所有权属性越明显。完全市场化或私有化即公共产品或服务完全由企业方提供，即弱PPP模式，如BOO、BOOT等。相反，完全公有化即政府独立投资的公共产品或服务领域。因此，PPP项目的产权结构特征确定了不同的政府与企业方合作模式的边界，如图3所示。
特征之三：价值创造。PPP活动的重要意义是实现价值创造，即通过政府和企业共同努力，实现工程项目投资价值的增值，既包括经济价值，也包括公共价值。PPP是用来提高公共产品和公共服务供给质量和效率的一种工具，政府作为PPP项目的发起者，其最终目的是创造公共价值，比如公众满意等；企业方作为“经济人”在PPP项目中的最终目标是实现自身企业价值，比如利润、企业商誉等。PPP项目是价值创造的载体，PPP项目作为“物”的载体，我们不仅需要评价投资价值的有效性，更重要的是在项目运营期政府和企业需要持续的投入生产要素，不断整合、优化、扩展产生价值增值。同时，还需要在治理环境、管理环境和经济环境等方面不断地创新，才能有效地将合作伙伴关系具体地落实到实践环节中，维系好PPP命运共同体，在动态的情景中实现公共价值和企业价值的最优组合。因此，PPP项目的价值创造特征，要求我们不断调整、改进PPP项目价值测量的内涵与外延边界。
基于此，PPP项目作为政府和企业合作“物”的对象，既是形成伙伴关系的基石，也是形成价值创造的纽带，同时围绕它判断合作伙伴关系质量、绩效评价载体和公众满意标尺。
PPP运行环境
将PPP改革作为一项公共产品供给事业来抓，与全面深化社会主义市场经济改革密不可分，其意义深远。所以，在当前国际政治经济变动对我国PPP运行的宏观环境影响较为复杂的情况下，PPP项目的有效运行不仅依赖于政府和企业的伙伴式合作，也需要持续的创新政府政策环境、市场机制环境和专业治理环境。
首先，需要持续推进我国PPP相关政策规则和法律制度建设。政策规则和法律制度是保障政府和企业合作伙伴关系的基础，提供科学的、系统的和顶层的政策规则既是政府职责所在，也是在PPP专业领域亟需的公共政策产品，从政府公共政策选择角度将我国PPP示范项目的实践经验、问题与理论研究成果结合，经过实践到认识，再实践和再认识，并加以归纳总结，上升为指导实践的政策机制，将会助推我国PPP市场进一步可持续发展，运用政府配置资源的手，调节我国目前不同区域、省和城市出现的在PPP市场需求与公共产品需求不平衡的问题，将政府利益、公众利益和市场利益放入到国家发展整体公共利益中。遵从国家“十三五”社会经济发展的总目标，从我国“扶贫战略”、“振兴乡村战略”、“新型城镇化战略”等实际，优化配置社会资源、市场资源和资金资源，将公共产品供给的种类数量、品质和成本与地区、城市和人民需求保持动态均衡，实现公共产品供给与需求的有效结合，通过创新我国科学的、系统的和专业化PPP政策规则，如政府和企业合作（PPP）准则体系，从而既规范与约束政府目标、行为和需求，同时也激励市场主体参与和创新服务品质。在此基础上创新PPP合作伙伴运行机制，确保政府伙伴参与方定位，履行政府部门监管方职能、政府协调与协同支持职责，促进PPP命运共同体的持续合作。
其次，充分发挥我国社会主义市场经济在资源配置决定性作用。针对我国PPP市场上存在的经济发展不平衡、PPP项目需求不平衡和资源配置不均衡的现象，从我国的实际情况出发，厘清企业市场主体、资源结构和专业人才资源及机构，将基于价值规律的PPP市场价格机制、供求机制和竞争机制作为衡量PPP物有所值的必要条件，突显各方参与PPP项目是创造公共项目价值及实现服务价值增值的目标，也是识别社会投资人是否具备参与资格的必要条件，同时遵循市场经济发挥有效竞争、建立优胜劣汰的法则来调节市场运行，通过提供优质服务创造企业利润，确保PPP市场要素配置的活力，满足各方对PPP项目投资价值期望回报。具体措施可以做到以下三点：其一，是建立公开、公正和公平的市场信息机制，在PPP项目不同阶段，充分披露规则信息、项目信息、参与方伙伴合作信息和应让公众知情的各类技术、经济、财务和管理信息，包括政府、各类参与企业的诚信信息等；其二，依法建立市场监管和监督机制，探索我国第三方规范的、法制的和专业的市场评价、监管机构，并对此机构可比照我国法官判案改革实行的终身负责制，对PPP项目全生命周期负法律责任；其三，基于我国既是人口资源大国，也是创新要素大国的特点，充分保护市场PPP项目资源配置有效性，建立开放、绿色、共享和包容的要素市场，在产权配置、利益配置和风险配置提供政策规则的产品，运用宏观经济杠杆的调节（如利率、税率、基建投资、货币流通、汇率等）和政府财政政策激励如对PPP项目进行购买服务、补贴服务和基金支持等，促进市场主体合作者在公共项目提供与服务质量的价值创造，同时引导企业向国家产业指向优先发展的领域、地区和开展合作投资经营，持续地消除社会经济发展和公共服务的不平衡不充分。
最后，持续创新我国政府和企业合作（PPP）机制。政府和社会资本人的价值观存在本质差异。由于PPP项目的利益主体多、合作周期长、环境因素复杂、收益不显著和社会影响重大等特点，容易使得政府与企业在PPP项目价值目标的认知上存在着激烈的冲突，合作关系变为价值策略的博弈。因而，在理论研究领域，要探明风险导向的责任机制，首先要从价值规律等理论上设计PPP项目价值创造机制，避免陷入西方理论的零和博弈、单边思维，再从我国PPP命运共同体伙伴关系，确立共建、共担、共享和共生“和谐”治理机制。实践探索上，构建PPP政府政策体系治理机制，确保政策规则的一致性、系统性和稳定性；在针对PPP项目运营达10-30年的特点，构建PPP项目全生命周期的争议、争端和退出的伙伴关系协调机制；在PPP项目绩效与付费考核方面，补充社会公众参与监督机制，绩效目标与实际价值创造的评价机制；在监管与监督机制设计上，政府监管、专业机构监管和公众监督有效整合，通过信息公开激励、诚信失效披露和责任追索管理等方式，促进政府和企业伙伴关系的良好发展。
