招标采购已成为国有企业公开采购的主要方式，对规范权力运行、实现阳光公开、净化采购环境起到了积极作用。但一次招标失败率较高的问题成为困扰国有企业采购人的焦点问题。据某中央企业统计，2019年该集团完成的物资采购招标项目超万个，首次招标失败的项目就超过了三分之一，一次招标成功率不足70%。招标失败后需重新招标，不但延长了采购周期，影响到物资供应，甚至影响到工程项目建设进程，还大幅增加了采购成本，加大了招标人和招标机构的工作负荷。因此，降低招标失败比例，提高采购效率是国有企业亟待研究解决的课题。
一、招标失败的主要表现
招标失败主要表现为流标和废标。通过对某中央企业1732个招标失败项目的研究分析，发现招标失败的主要类型有投标人不足三家、有效投标人不足三家、全部否决投标、招标文件错误、招标人撤项五大类。其中，投标人不足三家的有1030项，占59.5%；有效投标人不足三家的有587项，占33.9%；全部否决投标的有63项，占3.6%。可见，响应投标人不足或有效投标人不足成为招标失败的主要原因，总计占了93.4%（见表1）。
二、招标失败的原因分析
（一）潜在投标人响应不足
1.资格条件设置不科学
一是需求研究不足。部分单位需求管理基础薄弱，标准化程度低，资格条件设置标准和要求不规范，设置的条件使潜在投标人无法响应。特别是在新业态领域出现的新工艺、新技术、新材料、新设备，无法精准提出招标条件。二是市场研究不足。对市场供给态势研究不透彻，对市场上潜在供应商的基本情况不了解，为规避招标风险，人为抬高投标门槛，符合条件的投标商数量有限。三是倾向性设置条件。一方面，由于需求部门技术知识局限，对某些设备技术要求与使用情况不了解，仅能“抄作业”，抄袭现有设备性能参数编制招标文件，造成条件设置具有指向性。另一方面，也存在人为操控情形，故意瞄准某些特定供应商设置条件，量身定做，有意排斥其他潜在投标人。
2.信息披露不充分
一是招标信息披露渠道不足。国家规定依法必须招标的项目，招标公告发布法定平台是中国招标投标公共服务平台，但全国每天在公共服务平台上发布的招标信息量非常大，更新速度也很快，潜在投标人较难从平台上过滤并获得有效招标信息。有人做过调查，潜在投标人获取招标信息的第一渠道是个人沟通渠道，第二是招标人内部网站，公共服务平台仅排第三位。二是信息披露不规范。一些招标公告信息过于简单，信息不全，在平台上能够直接获得的内容极其有限。不少潜在投标人在购买标书后才发现标的描述模糊，或者技术、商务、价格条款过于苛刻，响应投标难度大，直接投标成本和机会成本较高，就不予响应或放弃投标。三是披露时间不充分。国家法律规定招标文件售卖时间不少于5天，这是含节假日的，给人为操控招标信息响应范围带来了空间。
3.个别物资不适宜招标
一些企业扩大和滥用了《招标投标法》，逢买必招，关注流程忽略结果，严重削弱了采购效能。有些物资本身就有专用性、特殊性，潜在的供应商非常少，但一些企业不计条件“硬招标”，在这种情况下，即便招标信息及时披露，能够响应的供应商也寥寥无几，招标失败的概率非常大。如一些大型关键设备、专利设备、首台套设备等，由于技术特殊性，往往经过二次公开招标后，响应的投标人依旧不足三家，造成流标。又如部分原主机设备配套的备品备件，因其技术特殊性及功能匹配性，无代替品，并不具备招标条件。部分概算金额较小、市场竞争较激烈的物资，潜在投标人考虑到投标成本过高，不愿意响应投标。
4.潜在投标人意愿不足
首先，供应商无利可图放弃投标。“无利可图”包括两种情况：一是招标项目概算不足，最高限价设置偏低，潜在投标人放弃投标；二是过分强调低价中标，挫伤供应商应标积极性。第二种情形中，一是部分项目评标办法选用不当，过分强调低价优先，力拼价格，供应商感到无利可图，应标不积极。二是选择了综合评标法的部分项目，技术评分设置不合理，劣币驱逐良币，那些品牌好、技术优势明显的供应商由于成本偏高，没有价格优势难以中标，为了保护价格，即使已经购买了标书也放弃投标。其次，受经济景气周期影响。如当前我国进入了石油化工装置建设高峰期，特别是民营石化装置建设异军突起，石化装备需求旺盛，许多制造商产能饱满，无余力应标。再次，国有企业招标采购程序烦琐，投标成本较高，一定程度降低了潜在投标人响应投标的积极性。
（二）投标响应不符合
1．招标文件设置不合理
一是否决项滥设。笔者曾观摩过一个项目评标，该招标项目设置了七十多项否决项，有将近十家供应商投标，但在评标过程中，否决项尚未评审过半，就把投标文件全部否决了，而这些投标人都是有长期良好合作记录的供应商，资质、实力完全能满足企业要求，因否决项设置过滥而被否决非常可惜。二是条件苛刻。有些项目业绩要求过高、交货期过短、付款方式过于苛刻，造成大量投标人无法通过资格审查。三是实质性条款不严谨。表现为实质性条款表述不清、内容含糊，内容错漏、要求不清晰、标准不统一等，造成在评标现场引发歧义，评标无法顺利进行，导致流标。
2．投标人应标能力不足
一些投标单位不经常参加招标投标活动，没有专业的标书编写人员，标书编写能力薄弱。编制投标文件时不严谨、不规范，出现失误。加之其对招标投标法律法规了解不深，对招标采购方式不适应，招标文件阅读不够仔细，对招标文件理解发生偏差，尤其是没有对实质性条款进行逐一响应，特别是实行电子招标的，对平台操作不够熟练，造成投标过程中出现失误，最终标书被否决。
3．评标专家不专业不作为
一是错评漏评。由于评委专业知识不足、责任心不强、工作不细致，对投标文件判断失误，错误否决投标。二是不作为。个别评委鉴于自身专业水平不足，担心评标结果引发争议，未能尽责，人为“抠字眼”废标。三是缺乏灵活变化。评标时对个别弹性条款执行过于刚性化，如低于成本投标判断问题，现场评标异常处理问题等，不同单位、不同评委执行尺度不一。四是倾向性评标。评委个人有倾向性，对不是自己偏爱的投标人，想方设法挑毛病否决投标，导致有效投标人不足而流标。
（三）其他原因
1．招标项目变更
一是设计前期论证不充分，困难预计不足，实施过程中发生重大变更，招标人需要重新制作标书文件；二是招标项目取消，招标人不再需要招标。
2．规避独家采购
独家采购是国企内查外审的重点，一些原本真正需要实施独家采购的项目，实施部门担心审计、巡查麻烦，往往不愿意走独家采购流程，机械地实施两次公开招标流程，招标失败后转询比价等非招标采购方式。
3．人为干预招标
个别单位或人员事先设定了特定中标单位，在评标定标过程中，人为干预评标定标，引导评委偏向特定企业，导致招标失败。
三、降低招标失败率的对策
（一）加强供需管理
一是要加强需求侧管理。招标企业要理清自身的需求特点，精确描述需求。加强标准化采购管理体系建设，从设计端发力，推进物资采购技术标准化，特别是要推进关键重要设备、大宗通用物资的采购标准化，解决标准不一致、需求不统一，通用性、互换性差等问题，统一各类物资的关键技术要求。二是要加强供给侧研究。建立市场分析研究机制，跟踪市场上各类物资的技术发展态势、供给态势，厘清可满足自身要求的潜在供应商分布特点，依据能力水平对供应商实施分类分级管理，科学界定“劣币”“良币”。对关键技术要求物资，有条件的应在招标前广泛与潜在供应商开展技术交流。三是做好供需有效匹配。根据自身需求特点以及市场供给情况，调整需求定位，科学做好技术、资源、成本与供给的平衡，合理设置招标技术条件、供应商资格条件以及评标办法，形成有效竞争，确保顺利完成招标。
（二）加强招标文件管理
强化国家标准招标文件模板的应用，减少和限制个人自由裁量权。依法合规设置投标资格条件与技术条件，杜绝设置倾向性、歧视性、排他性条件，敞开竞争大门，吸引广大投标人参与投标。否决条款的编写应当公平、公正，保证招标人、投标人的合法利益。要注重条款的客观性、科学性，确保条款可判断、能操作。否决条款在招标文件中要集中、突出体现，避免过于分散而被投标人忽视。在签字盖章、资质文件等资料审核方面不宜苛刻，减少不必要的否决投标。慎用产品业绩、注册资金作为否决条款，提高招标成功率。
（三）加强招标过程管理
一是严把招标方案审核，确保招标信息准确、完整、清晰、科学、合规，便于潜在投标人及时作出投标响应。二是加强信息发布管理。充分利用个人沟通渠道、企业自建平台、国家平台广泛发布招标信息，特别是要重点邀请事先完成技术交流、合作良好的供应商参与投标。合理设置招标公告发布时间，尽量避开节假日，如不能错开，应适当延长公示时间，为潜在投标人预留合理的响应周期。三是加强资格预审。建立供应商集中资格预审制度，提前对潜在供应商进行资格审查，防止不良供应商的投机行为，保证合格投标人的数量，降低劣质供应商中标风险。如果发现符合条件的潜在供应商较少，则要及时调整策略，适当降低 “门槛”，对招标文件进行合理调整，以减少废标流标，提高招标成功率。四是做好澄清答疑。对技术复杂或者首次招标的重要项目，招标人应开展标前澄清，避免供应商对招标文件理解偏差造成不必要的失误。建议推进招标前公开集中技术交流，广泛与潜在供应商进行沟通对接，为完善招标文件打好基础。
（四）持续优化采购方式
一是坚守依法合规采购底线不动摇。对国家规定必须招标的项目，坚决实施招标采购。要科学选用评标方法，对于那些市场供应充足、技术成熟、标准化程度较高的物资，采用经评审的最低价法，充分激活竞争，降低采购成本。对于市场供应紧张、技术复杂、型号特殊的物资，选取综合评标法，以确保采购物资的性能价格比最优，全生命周期总成本最低。二是科学选用灵活多变的采购方式。对依法必须招标范围以外的物资，不宜强制实施招标采购，要根据物资特性、市场态势、需求特点，灵活采用战略采购、联合采购、竞价采购、招标采购等多种采购方式，特别是对长期消耗性的生产物资宜实施战略采购，与优质供应商建立稳定的合作共赢关系，激活供应链活力，提高采购效率和效能。
（五）加强监督考核
各单位要高度重视招标失败现象，要建立招标异常分析机制，深入剖析招标失败原因，理清责任，因应施策（见表2）。招标失败原因非常复杂，往往人为影响因素较多，对人为主观因素导致的要严肃查处，坚决追责。要建立日常监督考核机制，严格监管招标条件设置，特别是要加强倾向性、歧视性条款设置的监控，尤其是对借招标采购名义行指定采购之实的情况，要实行专项治理。有条件的单位要建立招标方案集中会审机制，组织各利益相关方联合审查招标方案，在源头上提高招标方案质量。要加强评标专家管理，规范评标专家的自由裁量权，监督评标专家依法履职评标。要发挥群众监督、社会监督的作用，加大对招标失败原因公开公示的力度，推动招标采购依法合规和高质量发展。
四、结语
招标采购是实现社会资源有效配置的重要方式，国有企业是招标采购的主要实践者。坚守公开、公平、公正和诚实信用原则，实现阳光采购，兼顾效率与公平，依法合规实施招标是国有企业践行依法治企，推动高质量发展的根本要求。招标采购对国有企业的生产建设效率效益具有重要影响，许多问题值得深入探讨，需要在实践工作中不断总结提升。
