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专项债后阶段全周期项目管理及常态化工作

2022-07-15 浏览次数：684

2021年，全国新增发行地方政府专项债额度达到34350亿元，从2021年新增专项债（扣除中小银行资本金专项债后）分配情况来看，广东最多，达到3667亿元，山东、浙江分配规模超过2000亿元，四川、河北、河南、安徽、湖北分配规模在1500-2000亿元之间。而对比国内各省2020、2021两年新增专项债分配规模，15个省市2021年新增专项债分配规模同比增加，16个省市2021年新增专项债分配规模同比减少，这也反映了近年来各省专项债的发行和效果各不相同。2022年专项债发行规模仍将处于高位，预计2022年新增专项债额度在3.3-3.4万亿元。
一、专项债作为政策工具已成常态化
笔者曾在2020年9月写过《以吉林省为例探讨2021年专项债发行情况》，文中介绍“根据2018年12月29日十三届全国人大常委会第七次会议，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。”专项债提前批的授权会在今年年底到期，但并不意味着专项债本身会受到限制。笔者也在2021年11月写过《地方政府专项债短期内或将宽松？》，根据笔者整理研究，“地方政府专项债发行额增幅基本保持与同时期GDP增幅成相悖的曲线，成为有效对冲经济下行的实际对冲财政政策工具，也成为政府投资拉动经济增长的重要手段。
因此，地方政府专项债作为一种政策投资工具，会长期性常态化存在。
二、专项债后阶段严格监管已成常态化
截至目前，根据2022年1月份专项债发行情况，地方政府专项债总额预计已达18万余亿规模。随之而来的是对专项债后阶段的严格监管。何谓专项债的后阶段？笔者以专项债发行成功后，专项债资金到账的称之为“专项债后阶段”。从2020年开始，对专项债的穿透式监管要求就不绝于耳，2021年更是加强了对专项债的审计工作，全国各地在专项债的资金使用上或多或少都存在问题，2021年12月21日，审计署网站公布了《财政部关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》，披露了2020年专项债发行和使用中存在的问题，财政部分析问题产生的原因，主要是主管部门和实施单位责任意识淡薄，项目前期工作不扎实；财政部门对专项债券使用环节的监管较为薄弱，加之部分项目小、散，加大了管理难度。针对审计查出的问题，财政部召开专题会议部署整改工作，压实有关地方的整改主体责任，除审计署查出的问题外，还一并将省级审计机关查出的专项债券问题纳入整改范围，逐一制定整改方案，一体推进整改。深入分析问题原因，研究进一步完善专项债券管理措施，持续加强“借、用、管、还”全流程管理，促进资金规范高效使用。除专项债穿透式监测、违规使用专项债处理处罚机制等监管层已提及的制度建设外，财政部还表示从2022年起，建立专项债券支出进度通报预警制度。研究将专项债券限额分配与支出进度挂钩，发行超过一年仍未支出的，原则上要求省级财政部门调整用于其他项目。可以预见，2022年以后，专项债后阶段的严格监管将常态化。
三、专项债后阶段工作重点探讨
在财政部公布的关于专项债存在的问题中，笔者以为，导致专项债后阶段存在问题的主要原因之一是“项目前期工作不扎实”。随着疫情的爆发和经济下行压力的增加，需要大规模固定资产投资来对冲，但地方的项目储备往往不足，造成很多项目匆匆上马，项目的前期工作未做到“谋而后动”，项目的科学性、合理性和持续性皆没有得到充分评估与论证，导致了项目建设资金不足或闲置，项目运营不善或并无偿还能力，项目建设与区域或产业不匹配或同质化低质量发展，项目投资建设效能不显著，未能发挥出投资拉动的应有作用。针对专项债后阶段存在的既有部分问题，笔者结合项目的全生命周期考虑，尝试探索几点专项债后阶段的项目管理方向，以更好的发挥专项债政策性工具的积极作用。
（一）重视实施全过程专项债绩效评价结果
根据《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），2022年及以后年度新增专项债都需要做好绩效评价工作，对项目“实施的必要性、公益性、收益性、合规性、成熟度、资金来源和到位可行性、收入成本收益预测合理性、债券资金需求合理性、项目偿债计划可行性和偿债风险点、绩效目标合理性等内容。项目单位同步设定绩效目标，经项目主管部门审核后，报同级财政部门审定，与专项债资金同步批复下达。”因此，专项债后阶段要重视绩效评价在项目建设和项目运营各阶段的评价结果反馈，及时对评价结果进行调整，一方面是避免绩效目标设置不合理，影响项目绩效评价结果，造成对区域及项目后续专项债配额的负面影响；另一方面是由于项目前期谋划不充分，出现项目建设意图发生变化或者项目在建设阶段出现资金短缺与闲置问题。地方财政部门会跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏离绩效目标的项目暂缓或停止拨款，督促及时整改，项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。
（二）及时调整债券资金使用用途
如前所述，严重偏离绩效目标的或者前期谋划不充分的项目需要进行专项债用途调整，这也是专项债后阶段的重要工作。笔者在对地方政府调研时发现，由于前期工作不扎实或者由于项目发展所需的外部环境发生了巨大变化，一部分项目在专项债后阶段或出现了建设规模和建设内容发生变化，或出现了项目自有资金匹配不足或资金支持不够，或出现了项目前期准备的土地和规划条件无法满足项目建设要求，或出现了项目招商使用无法满足运营需求等内外部问题，专项债资金使用无法达到预期效果。为规范和加强专项债券管理，提高专项债券资金使用绩效，防范地方政府债务风险，2021年11月，财政部发布了《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号），细化了和落实了项目用途调整的程序和规则。
1.将专项债券用途调整纳入财政预算管理范畴，必须按照预算调整程序履行相应的审批手续。省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作，省级财政部门负责汇总各地调整申请，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。省级政府批准后，地方财政部门应当编制预算调整方案按程序提请同级人大常委会审议，按照《财政总预算会计制度》规定，规范专项债券项目调整涉及的预算执行管理。在全国统一的地方政府债务信息公开平台，以及省级政府或财政部门门户网站、发行登记托管机构门户网站等公开相关预算调整和项目调整信息。
2.以不调整为常态、调整为例外，须符合调整的条件和原则，严格履行规定程序，严禁先挪用、后调整等行为。专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。
（三）积极探索专项债后阶段与PPP模式运营结合的可行性
受于篇幅限制，关于专项债与PPP模式的讨论将不再本文细述，笔者将在其他文章中详细论证，不过针对专项债后阶段的运营期，PPP模式将极大为项目的运营注入新的活力，两者的结合具有一定的实操性和可行性。
四、小结

专项债成为政策性财政工具已成为一种常态化，而专项债后阶段的严格管理更将在一定时期内成为一种新常态。针对专项债后阶段的特点，笔者认为，要结合财政部对国家审计署的整改意见，调整由于前期工作不扎实导致的种种问题，强化专项债绩效评价的反馈作用，及时对出现问题的专项债项目进行及时调整与止损，充分发挥投资效能作用是本质，达到绩效目标是目的，专项债资金对项目的支持仅是手段。专项债后阶段管理已来，需要调整项目的资金在等着新的项目，也在等待符合区域与产业发展的高质量谋划的项目，扎实做好前期工作，全面提升项目自身的成熟度，才能如预期般实现项目自身的建设目标与价值。

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