在PPP项目中，政府有两种不同法律意义上的角色，即PPP项目合同相对方和行政监管者。在整个PPP项目运作过程中，政府会在以上两种角色中不停的转换，同时因政府角色定位不同而对PPP项目产生的法律影响也不同，所以对PPP合同的性质问题各方也有不同的观点。

1. 财政部的观点

1）在政府履行PPP合同项下义务和行使PPP合同项下权利时，政府是作为合同相对方参与到PPP项目中。根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》：“PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。”以及财金〔2014〕113号第28条第3款：“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。”故当政府作为合同相对方时所产生的合同纠纷，应定性为民事纠纷。

2）当政府以行政职能为依据，对PPP项目实施行政管理时，政府的角色为行政监管者。根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》：“政府作为公共事务的管理者，在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。”以及财金〔2014〕113号第30条第2款：“社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。”例如，环保部门因排污不达标而据此作出行政处罚决定，对此处罚决定不服而产生的争议应定性为行政纠纷。

2. 最高人民法院以及六部委的观点

1）最高人民法院关于适用<华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第11条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议”。

2）2015年6月1日开始实施的六部委25号令第51条规定“经营者认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼”。

3）由以上可知，最高人民法院以及六部委对特许经营协议产生的纠纷是定性为行政纠纷，适用行政纠纷解决机制予以处理。而PPP项目合同中包含了特许经营协议的内容，所以按照以上规定因PPP产生的纠纷是定性为行政纠纷。

政府虽然存在双重角色，但是在PPP项目中，绝大部分的纠纷是因政府作为合同相对方时产生的，即社会资本与政府均作为平等民事主体且因PPP项目合同本身的内容或者履行而产生的纠纷。在此种民事纠纷且双方不能协商一致的情况下，选择民事诉讼还是仲裁方式是争议解决机制的重要内容。在定性为民事纠纷的前提下，当事人可能是适用诉讼方式，也可能是适用仲裁方式（前提是有仲裁协议）。以下为诉讼和仲裁的比较，以供参考选择争议解决方式。

1. 诉讼的优缺点

人民法院审理案件受到我国的相关诉讼法的约束，其中严格规定了案件的管辖、审判程序以及救济程序等。

诉讼作为解决纠纷最为常用的争议解决方式，具有程序严谨、规范约束的优点。首先，诉讼的程序法定。在审理案件中，案件的管辖、审理以及判决等程序根据法律予以确定，不因当事人或法官的个人意志为转移，能够充分保障审理案件的程序公正。其次，审判监督机制保障民事判决的公正性。当事人如对一审判决不服，可以向上一级人民法院上诉申请二审。审判监督机制能够提高对案件判决的公正性，以保证审判程序的合法合理性。最后，诉讼的判决具有强制性。一份生效的判决书对纠纷是具有法律意义上的“了断”效力，当事人应当予以执行。

诉讼的缺点主要有二。其一，诉讼程序繁琐需要耗费大量的时间和精力，对双方来说都是巨大的损失。其二，因PPP项目特殊性，如果一审由政府所在地人民法院审理，审判结果的公正性可能会受到一定程度的影响。

2. 仲裁的优缺点

根据《仲裁法》第四条：“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。”故如果采用仲裁方式解决PPP争议需要在合同中明确约定，否则不能适用仲裁方式。

根据《仲裁法》第五条：“当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。”故仲裁和诉讼只能择一，双方的仲裁协议能够排除法院对该民事纠纷的管辖权。

仲裁相对于诉讼的优点在于仲裁实行一裁终局。根据《仲裁法》第五条：“第九条：仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。”故仲裁的程序相对于诉讼来说没有那么的繁琐，并且一经仲裁委裁决该纠纷即为“了断”，相对于诉讼具有更高的争议解决效率。其次，依法裁决的效力和法院判决的效力是同等的，当事人可以请求法院执行仲裁裁决。

仲裁相对于诉讼的缺点在于三个方面。仲裁的适用范围不及于行政纠纷。在程序上，仲裁的规范程度不及诉讼。其次，仲裁实行一裁终局，没有类似于诉讼中的上诉机制，可能导致合法权益无法救济。最后，当事人采用仲裁方式支付的仲裁费普遍高于诉讼费。